渠涛 中国社会科学院法学研究所 研究员






演讲人：渠涛教授——中国社会科学院法学研究所民法室研究员、教授
中日民商法研究会副会长兼秘书长
日本东京大学法学院客座教授
特邀嘉宾：罗丽教授——北京理工大学法学院教授、博士生导师
北京理工大学法学院环境资源与能源法研究所所长
中国法学会环境资源法学研究会常务理事
主持人：孟强——北京理工大学法学院讲师、法学博士
时 间：2011年6月30日19:00
地 点：北京理工大学七号楼108模拟法庭
主 办：北京理工大学法学院
协 办：德恒律师事务所

主持人：各位老师、各位同学，大家晚上好！今天是我们民商法民家讲坛第三讲，今天我们非常荣幸的邀请到中日民商法研究会副会长兼秘书长、中国社会科学院法学研究所渠涛教授来为我们讲解题为大规模灾害与法——中日比较的视角的讲座，我们知道中国发生过汶川大地震，日本近期也发生了9级地震，从而引发了核辐射泄露的问题，我们可以看到日本没有出现混乱、哄抢、骚动等现象，而我国却出现了抢盐的风暴，日本国民为什么这么镇定有序，这与它们的法治有着紧密的联系，比较中日灾害的应对措施可对我们提供有利的经验。今天我们还荣幸的邀请到中国法学会环境资源法学研究会常务理事、北京理工大学法学院环境法资源与能源法研究所所长罗丽教授来担任评议人。我们以热烈的掌声欢迎各位老师的到来！
下面有请渠涛教授给大家做精彩的演讲！

渠涛：今天非常荣幸到北京理工法学院来为大家讨论我最近一直比较关注的一些事情，由于这个题目以前没有研究过，在这里希望各位老师及同学们多多指正：先简要的介绍一下研究这个题目的概况：在发生汶川大地震后就想，我们国家应该有一些对应大型灾害的基本法，因为在日本这样的法律比较多，等会我会一一给大家介绍。
一、问题意识
在最近日本发生了大地震，在2011年年初，日本共同社报道，德国保险业巨头“慕尼黑再保险”3日公布的年度报告显示，2010年全球大规模自然灾害共造成约29.5万人死亡。这是自1980年该公司开始全球灾害调查以来，继埃塞俄比亚粮食饥荒等造成约30万人死亡的1983年来的历史第二高。那么总而言之，人与自然相处，人与人类的关系，从这些关系中可知，人在社会上活着，恐怕避免不了灾难，尤其是大规模的灾难。
二、概念介绍
什么是大规模灾害？关于大规模灾害有几种定义，首先从规模上：讲人数？地域及严重性？这是一种模糊地概念；从性质上定义：突发性、特殊性、不可预测性等。这是有一定的科学道理的，我比较主张的是原因定义：原因定义基本是与公共危机，或能不能导致公共危机的定义，来界定大规模。在一般国家妨害的法治中基本上定义的是台风、飓风、地震、海啸、暴雨、暴雪、洪水、火山喷发、核电事故等。法与法律的关系如何呢？
1、法与法律在内容上的关系
各个国家中运用的法律是不一样的，如罗马法：ius VS lex；法国：droit VS loi；德国：recht VS gesetz；意大利：diritto VS legge。一种是：法律是由国家权威者制定，以国家权力保障实施的叫做法律，如lex、loi、gesetz。另一种：社会规范的总体或社会秩序、正确的规则或一方对他方享有的权利（法律应该是国家制定的法律，伴有强制的强制力）。如ius、droit、recht。
2、法与法律在适用上的关系——法源
法是在一定区域内共通的规则，他不是与国家强制力直接联系在一起的。法与法律适用上的关系，我们一般讲法源，在遇到纠纷时，以什么为依据判案，基本上一般的发源为包括：直接发源与间接发源两种。直接法源只要是指实定法（法典=实体法、程序法、特别法）、判例、习惯、法理（一般讲，有成文法依据成文法，没有成文法依据判例法，没有判例按习惯，然后再到道理）；间接法源主要包括学说（被法官判案所采用时才被称之为法源），并通过程序正义与“度”的问题进行分析。
3、法与法律在历史上的关系——法制与法治
法治指的是成文法，以真正的法律治理国家。并非所有的法都是善法，恶法可否作为一个国家的法治通行，如二战时，希特勒统治德国时法律也是非常健全的，但希特勒的法制与法的支配（法治）为恶法；在西方常用的是自然法与实定法（自然法说的是社会上自然存在的法，而把它上升到国家的法律就变成了实定法。马克思说过：法律应该是根据现实存在而升华，因此说，实定法应该根据现实的存在。一种法律一旦真正的存在就是落后的法，因为社会在不断地前进与进步，会有新的问题与法律的出现。）；政策与法（有人说法是活法，法律为死法，在过去我国不重视法律，只重视政策，政策有一定的灵活性，它可以随时发出一个新的规则，来调整新的社会关系。政策与法律相比缺少稳定性，真正依据法律的政策我们可以倡导，如果没有法律只靠政策恐怕就会出现问题）；社会主义市场经济的建立与中国宪法的沿革（以前我们追求的有法可依，有法必依，违法必究等等是否还适用。有法必依是存在问题的，如改革开放以来，社会主义市场经济如果真正履行了有法必依的话，恐怕就不会实现市场经济，因为中国以前的宪法没有规定中国有市场经济，现实中，我们先是实现的市场经济才修改的宪法，这种套路对与否，我们可以展开讨论）。
今天主要是讲的大规模灾害与法、法律之间的关系，主要从两个方面谈起，法是一般的行为规范，具有任意规范及间接强制力和间接裁判规范；法律是一般行为规范与裁判规范，具有直接的强制力。
三、中日之间的环境及几次大规模自然灾害的比较
1、环境比较
（1）日本
中日之间的环境大家基本都明白，日本的国土是中国的1/2，人口是1/3，日本位于太平洋西岸，由东北向西南延伸的弧形岛国。西隔东海、黄海、朝鲜海峡、日本海与中国、朝鲜、韩国和俄罗斯相望。领土由北海道、本州、四国、九州４个大岛和其他6800多个小岛屿组成，因此也被称为“千岛之国”。日本陆地面积约37.79万平方公里。日本地处温带，气候温和、四季分明。樱花是日本的国花，每到春季，青山绿水间樱花烂漫，蔚为壮观。日本境内多山，山地约占总面积的70％，大多数山为火山，其中著名的活火山富士山海拔3776米，是日本最高的山，也是日本的象征。我们不必费时间来分析中日的地理情况，但是有一个问题，中国也是一个自然灾害频发的国家，在战后人为灾害比日本要多，日本是地震频发的国家，每年发生有感地震就达1000多次，是世界上地震最多的国家，全球10％的地震均发生在日本及其周边地区。截止2010年10月1日约有1.28亿人口。
（2）中国
在历史上，中国的大地震也很多，大家先看一下中国的地形：中国位于亚洲大陆的东部、太平洋西岸，陆地面积约960万平方公里。中国领土北起漠河以北的黑龙江江心（北纬53°30′），南到南沙群岛南端的曾母暗沙（北纬4°），跨纬度49度多；东起黑龙江与乌苏里江汇合处（东经135°05′），西到帕米尔高原（东经73°40′），跨经度60多度。从南到北，从东到西，距离都在5000公里以上。中国陆地边界长达2.28万公里，大陆海岸线长约1.8万公里，海域面积473万平方公里。中国是世界上人口最多的发展中国家。第六次全国人口普查数据显示，我国总人口为1370536875人。计划生育是中国的一项基本国策。

2、几次大规模自然灾害（地震灾害）的比较

（1）中国
今天我们先从地震来说大型灾害，新中国成立以来，第一个是邢台大地震：它主要由两个大地震组成：1966年3月8日5时29分，邢台隆尧县震级6.8级，震中烈度9度强；1966年3月22日16时19分，邢台宁晋县震级7.2级，震中烈度10度。邢台大地震6.8级，死亡人数8064人，受伤人数38000人。造成的经济损失10个亿。在网上评论，有的说这是一次久旱之后的大震。地震发生后，漫天飘雪。当时我国总理周恩来三赴震区，百姓的苦难使他落泪，他指示中国一定要有自己的地震预报系统。中国的地震预报事业在邢台地震的血泊中矗立起划时代的里程碑。每个国家、每个民族的感觉和感情都不一样，这在西方人严重很不可思议，会觉得一个国家总理或领导亲临现场落泪，灾区的人们就没有了底气站起来勇敢的抗震救灾，体现了一种软弱。但实际上在中国老百姓的感觉还是不同的，中国老百姓认为，一个国家总理或领导亲临现场落泪，是一种鼓舞，觉得自己没有被抛弃或无视；第二个事唐山大地震：1976年7月28日北京时间凌晨3时42分，震源距地面6千米，强震产生的能量相当于400颗广岛原子弹爆炸。整个唐山市顷刻间夷为平地，全市交通、通讯、供水、供电中断。震级7.8级，死亡人数达到24.2万人，重伤16.4万人；第三个是汶川大地震：2008年5月12日14时28分，震中为四川省阿坝州藏族羌族自治州汶川县映秀镇附近，成都西北偏西方向79公里处。震级8.0，地震烈度11度。地震波及大半个中国及多个亚洲国家和地区。北至北京，东至上海，南至香港、澳门、台湾、泰国、越南，西至巴基斯坦均有震感。受灾面积约25.23万平方公里，占全省面积的52%，破坏特别严重的地区超过10万平方公里。受灾县市区数量超过三分之二，其中重灾县39个（含10个极重灾县），省级重灾县12个，一般受灾县88个。受灾人口3300多万，全省因灾死亡6.88万人、失踪1.79万人、受伤37.5万人，造成损失1.1亿元。
汶川大地震开始后，08年我在网上接受过一次采访-关于地震和法律。当时还讲到建筑物怎么评估，倒塌以后民事上如何赔偿等等。到了汶川才知道，除了及其坚固的建筑物外，剩下的无一幸免。在那里看到一个有意思的事情，有一条长六十公里，宽五十左右的马路，就这一条上的建筑物一个都没有倒塌，为什么？据说在一百年钱，也是一次地震，把一个山头砸在了一个坑里面，一个山就埋在了里面，从而挤住了地壳的运动，所以这条马路上的建筑物没有倒塌，故一个建筑物的质量和是不是在断裂带上有很大的关系，这是非常复杂的，据北川一个报道，有一个镇位于一个峡谷之中，峡谷旁边有个风景很美的山，人家在山上像打地洞似的，在里面打上一个个洞，在里面设置茶馆，在当时是非常有名的风景区，地震发生时，上面喝茶的人们被震了下来，全部死亡，峡谷之中的人们还在里面行走，就眼看着自己被两座山和在了里面，自然灾害是非常可怕的。

（2）日本
与中国相比，下面也举出三次日本的大地震做比较：一是关东大地震，一个是阪神淡路大地震，另一个是日本东北大地震。当时地震房屋倒塌的很厉害，尤其是造成的火灾。
过去上世界上有四大幸事，拿美国的工作，住英国的的洋房，吃中国人的菜，娶日本的老婆，而现在又有四大不幸，就是吃英国的菜，娶美国的老婆，住日本的房屋，拿中国的工资。在传统的观念中日本的房子又小又差，木制的比较多，当时日本的关东大地震的震心就是神奈川，就是东京东面相模湾海岸的一边，近海130公里，震源那里（海沟型地震），也就是说是以东京为中心的大地震，当时东京的房子很差，并没有防火条例及基本法，房子基本上又是木制的，倒塌后很容易引起火灾，烧死的比震死和砸死的多的多，由于房子是木制的，一般砸不死人，挺多是受伤，一旦引起火灾就不得了了（据说当时有个被褥场，这一个地方就烧死了32000人，还有人说是4万人）。阪神淡路大地震发生时，我当时就在日本，在地震发生时头天晚上，和季卫东老师一块喝酒，及送他上的兴赣县，我回到家半夜就开始晃，晃的特厉害，由于喝的比较多，当时还以为自己在做梦，第二天早晨看电视时才知道原来发生了地震，马上给季卫东打电话，电话根本打不通，一个礼拜，据说淡路没水也没有电，等以后见到季卫东时才了解到当时的情节。淡路大地震是垂直型的，伤亡情况不是很多，死亡6434人，全毁建筑25万栋（旧房屋占的比较多），另有地震引发火灾烧毁建筑7,483栋，受此影响的住户约46万户，地震发生后，志愿者就出现了，并且志愿者在救灾中发挥的作用越来越多，其中志愿者里面出现了暴力团，在中国人眼中的暴力团都是欺压百姓的，实际上在阪神大地震里面暴力团在救灾中起到了良好的作用，这是不能否认的。再者就是东北大地震，这次大地震中主要是海啸，因海啸受灾的农地面积23.6平方公里，海啸浸水面积（农田以外的）561平方公里，毁损的房屋数量达到107794栋，半毁的63636栋，是淡路大地震的四倍，其中死亡人数是15310人。
江苏省人大常委会


南京城墙保护管理办法
江苏省人大常委会


（1995年11月28日江苏省南京市第十一届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过 1996年4月12日江苏省第八届人民代表大会常务委员会第二十次会议批准）


第一条 为加强南京城墙的保护和管理，根据《中华人民共和国文物保护法》、《江苏省实施〈文物保护法〉办法》等有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称的南京城墙，系指明代都城墙，包括现存城墙（含城门）、城墙遗迹及城墙遗址。
南京城墙的保护范围和建设控制地带的具体范围由市文物行政主管部门会同市规划行政主管部门划定，由市人民政府报省人民政府批准公布，并报国家文物行政主管部门备案。
第三条 本办法适用于南京城墙，以及城墙保护范围、城墙建设控制地带的保护和管理。
第四条 本市各级人民政府保护本行政区域内的城墙。
南京城墙保护委员会负责南京城墙保护和管理的指导和协调工作。
市文物行政主管部门负责南京城墙的保护和管理工作。各区的文物行政主管部门负责所辖区域内南京城墙的日常保护工作。
规划、土地、园林、公安、建设、工商行政等部门，应当在各自的职责范围内，协助文物行政主管部门做好南京城墙的保护和管理工作。
本市行政区域内的单位和个人都有保护南京城墙的义务。
第五条 市文物行政主管部门会同市规划行政主管部门根据本办法和《南京市城市总体规划》编制《南京城墙保护规划》。
《南京城墙保护规划》经国家文物行政主管部门审核同意后，由市人民政府批准实施。
第六条 现存城墙的保护范围，分为一般地段和特殊地段。一般地段为墙基两侧各不少于15米；特殊地段按照《南京城墙保护规划》规定的范围确定。现存城墙的建设控制地带，墙基两侧各不少于50米。
城墙遗迹上应当逐步建成与明城墙风光带相协调的绿化带。
城墙遗址应当设置永久性标志。
第七条 严禁下列损毁、破坏现存城墙的行为：
（一）拆城墙取砖、取土、采石等；
（二）在城墙顶部建设与城墙保护和管理无关的建筑物及架设管线等；
（三）在本办法确定的保护范围内进行与修复城墙无关的建设；
（四）在墙体上打桩、挂线、凿孔、砌浆等；
（五）在墙体顶部、城门和城体以及城墙保护范围内堆放垃圾、易燃易爆物品等；
（六）在城墙保护范围内以及向墙体排放污水；
（七）对城墙安全有影响的爆破；
（八）其他损坏城墙的行为。
第八条 现存城墙保护范围内禁止新建任何与城墙保护和管理无关的建筑物、构筑物，该范围内现有的非文物建筑物、构筑物，按照下列规定拆除：
（一）未经批准违法建设的，应当在规定期限内无条件拆除。
（二）经批准建设的，不得翻建、改建和扩建，并逐步拆除；严重危及南京城墙安全的，应当在规定期限内拆除。
在现存城墙保护范围内进行城市道路建设，应当按照有关法律法规的规定和《南京城墙保护规划》的要求实施。
第九条 在南京城墙建设控制地带进行的建设，其建筑物、构筑物的高度、体量、建筑密度应当与南京城墙的环境风貌相协调。其审批程序按照有关法律法规的规定办理。
第十条 南京城墙的城砖（包括砖、条石，下同）属国家文物，任何单位和个人不得占有、使用和买卖。
市文物行政主管部门应当对现存建筑物、构筑物中的城砖进行登记造册，并有计划地回收。建筑物、构筑物的产权单位和个人应当主动配合，并妥善加以保护。
拆除以城砖作为结构的建筑物、构筑物时，施工人员不得损坏城砖，并应当将城砖集中保护。建设单位应当及时通知市文物行政主管部门，并由其统一无偿回收，用于南京城墙的维修。任何单位和个人不得以任何理由阻碍市文物行政主管部门回收城砖。
第十一条 市文物行政主管部门应当制定维修南京城墙的抢险加固、重点修缮和局部复原方案，并按照规定报请国家文物行政主管部门批准后实施。维修方案需要变更的，应当按照原审批程序报批。
第十二条 南京城墙的使用，由市文物行政主管部门统筹规划，并逐步开放。其他任何单位和个人不得擅自利用南京城墙进行生产经营、开放等活动。
第十三条 拍摄电影、电视需要利用南京城墙的，摄制单位应当提前一个月向市文物行政主管部门提出申请并提供有关拍摄计划，经批准后，方可在有关人员的监督下进行拍摄。
第十四条 南京城墙的维修和保护经费，从下列渠道列支：
（一）国家、省文物行政主管部门划拨的专项资金。
（二）市人民政府在每年城市建设资金中安排的专项经费。
（三）南京城墙使用的收入。
（四）南京城墙保护基金。
南京城墙维修和保护经费，专项用于城墙的维修和保护，并接受财政、审计行政部门的监督。
第十五条 有下列行为之一的单位或个人，由市人民政府或者市文物行政主管部门给予奖励：
（一）积极收集上交城砖有突出贡献的；
（二）在修复和维护南京城墙的科学技术研究中有重要贡献或者发明创造的；
（三）为修复、保护南京城墙做出显著成绩的；
（四）与破坏南京城墙的违法犯罪行为作坚决斗争的。
第十六条 违反本办法规定有下列行为之一的，由市文物行政主管部门给予行政处罚：
（一）违反本办法第七条规定的，责令限期改正、赔偿损失，并处以10000元以下的罚款；
（二）违反本办法第十条第三款规定，拆除建筑物、构筑物时损坏城砖的，责令赔偿，并处以10000元以下的罚款；

（三）违反本办法第十三条规定的，责令停止拍摄活动，对南京城墙造成损坏的，责令赔偿，并处以20000元以下的罚款。
第十七条 违反本办法规定，阻挠文物执法人员依法执行公务的，由公安部门按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》给予处罚。
第十八条 私自买卖城砖的，由工商行政管理部门给予警告或者罚款，并没收城砖和非法经营所得。
第十九条 当事人对依照本办法作出的行政处罚决定不服的，可以按照《行政复议条例》和《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，申请行政复议或者向人民法院提起诉讼。逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，作出处罚决定的机关可以申请人民法院强制执行
。
第二十条 违反本办法规定，情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十一条 本办法自公布之日起施行。



1996年4月12日