河南省人大常委会


河南省选举实施细则（第四次修正）
河南省人大常委会


目 录

第一章 总 则
第二章 选举工作机构
第三章 代表名额和分配
第四章 选区划分
第五章 选民登记
第六章 代表候选人的提出
第七章 投票选举
第八章 召开人民代表大会
第九章 对破坏选举的制裁
第十章 附 则

第一章 总 则
第一条 根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（以下简称《选举法》）、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）和《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表直接选举的若干
规定》，结合本省实际情况，制定本细则。
第二条 省人民代表大会代表，由设区的市、地辖县、不设区的市人民代表大会选举产生。设区的市人民代表大会代表，由市辖区、县、不设区的市人民代表大会选举产生。
县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇人民代表大会的代表，由选民直接选举产生。
第三条 地方各级人民代表大会代表的选举和召开人民代表大会，要充分发扬民主，严格依法办事，切实保障选民和代表的民主权利。
第四条 各级人民代表大会的选举经费，分别列入本级财政开支；县、乡两级人大换届选举经费，由省、市（地）财政给予适当补助。

第二章 选举工作机构
第五条 省、设区的市人民代表大会常务委员会主持本级人民代表大会代表的选举，指导本行政区域内县级以下人民代表大会代表的选举工作。省人民代表大会常务委员会地区工作委员会，受省人民代表大会常务委员会委托，指导所辖县级以下人民代表大会代表的选举工作。省、设区
的市人民代表大会常务委员会设立选举工作机构，负责办理选举事宜。
县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇设立选举委员会，主持本级人民代表大会代表的选举。县、不设区的市、市辖区选举委员会受本级人民代表大会常务委员会的领导；乡、民族乡、镇选举委员会受县、不设区的市、市辖区的人民代表大会常务委员会的领导。
选区设立七至十人组成的选举工作领导小组，作为选举委员会的派出机构，主持本选区的选举工作。选举工作领导小组的组成人员，由选举委员会任命。选区内划分若干选民小组，由选民推选组长一人，副组长二至三人。
街道办事处和划分两个以上选区的单位，可以成立选举工作指导组，其组成人员由不设区的市、市辖区的人民代表大会常务委员会任命。
第六条 县、不设区的市、市辖区选举委员会由本级政党、人民代表大会常务委员会、政府、人民团体和有关部门负责人，以及各方面的代表人物组成，设主任一人，副主任二至四人，委员十二至十四人，由本级人民代表大会常务委员会任命。选举委员会下设办公室，负责办理选举工
作中的具体事宜。
乡、民族乡、镇选举委员会由本级政党、人民代表大会、政府和人民团体负责人，以及各方面的代表人物组成，设主任一人，副主任一至二人，委员六至八人，由上一级人民代表大会常务委员会任命。选举委员会设立办事机构，办理选举工作的具体事宜。
第七条 县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇选举委员会的职权：
（一）主持本级人民代表大会代表的选举；
（二）制定选举工作方案，部署、检查、指导选举工作；
（三）划分选举本级人民代表大会代表的选区，分配各选区应选代表的名额；
（四）进行选民登记，审查选民资格，公布选民名单，印发选民证，受理对于选民名单不同意见的申诉，并做出决定；
（五）根据较多数选民的意见，确定和公布正式代表候选人名单；
（六）规定选举日期；
（七）确定选举结果是否有效，公布当选代表名单；
（八）管理使用选举经费；
（九）选举工作结束后，做好文书、资料的整理归档，并向县级人民代表大会常务委员会作出选举工作的总结报告。

第三章 代表名额和分配
第八条 省人民代表大会的代表名额基数为三百五十名，每十五万人增加一名代表，具体名额依照《选举法》的规定确定。
第九条 设区的市人民代表大会代表名额基数为二百四十名，每二万五千人增加一名代表；人口超过一千万的，代表总名额不得超过六百五十名。
第十条 县、不设区的市、市辖区人民代表大会代表名额基数为一百二十名，每五千人增加一名代表；人口超过一百六十五万的，代表总名额不得超过四百五十名；人口不足五万的，代表总名额可以少于一百二十名；深山区的县，代表名额可以适当增加，但增加的幅度不得超过应选代
表名额的百分之五。
第十一条 乡、民族乡、镇人民代表大会代表名额基数为四十名，每一千五百人增加一名代表；人口超过九万的乡、民族乡的代表总名额不得超过一百名；人口超过十三万的镇的代表总名额不得超过一百三十名；人口不足二千的乡、民族乡、镇的代表总名额可以少于四十名；深山区的
乡、镇，代表名额可以适当增加，但增加的幅度不得超过应选代表名额的百分之五。

第十二条 设区的市和县级的人民代表大会代表的名额，由省人民代表大会常务委员会依照本实施细则确定，报全国人民代表大会常务委员会备案。乡级人民代表大会代表的名额，由县级人民代表大会常务委员会依照本实施细则确定，报上一级人民代表大会常务委员会或省人民代表大
会常务委员会地区工作委员会备案。
地方各级人民代表大会的代表总名额经确定后，不再变动。如果由于行政区划变动或者由于重大工程建设等原因造成人口较大变动的，该级人民代表大会的代表总名额依照本实施细则重新确定。
第十三条 设在县、不设区的市和市辖区行政区域内的中央、省、市（地）的所属大型厂矿企业、事业单位和机关的代表名额分配，原则上每一代表所代表的人口数可多于本级所属单位每一代表所代表的人口数。
驻乡、镇行政区域内的不属于县级以下人民政府领导的企业、事业单位和机关的职工，只参加县级人民代表大会代表的选举。
第十四条 聚居境内同一少数民族的总人口数占境内总人口数百分之十五以上，不足百分之三十的，每一代表所代表的人口数，可适当少于当地人民代表大会每一名代表所代表的人口数，但分配给该少数民族的应选代表名额不得超过代表总名额的百分之三十；如果占境内总人口数百分
之三十以上，每一名代表所代表的人口数应相当于当地人民代表大会每一代表所代表的人口数。
聚居境内同一少数民族的总人口数不足境内总人口数百分之十五的，每一名代表所代表的人口数，可以适当少于当地人民代表大会每一名代表所代表的人口数，但不得少于二分之一。
第十五条 中国人民解放军和人民武装警察驻豫部队选举出席地方各级人民代表大会代表，依照《中国人民解放军选举全国人民代表大会代表和地方各级人民代表大会代表的办法》进行。
驻当地人民解放军、人民武装警察部队应选地方各级人民代表大会代表名额，由各级人民代表大会常务委员会分别同省军区、军分区和人民武装警察部队协商确定。
第十六条 在分配地方各级人民代表大会代表名额时，应掌握代表结构的合理比例。
地方各级人民代表大会代表中，应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例。

第四章 选区划分
第十七条 县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表名额分配到选区，按选区进行选举。选区的大小，按照每选区一至三名代表划分。选区可按居住状况划分，也可按生产单位、事业单位、工作单位划分。
第十八条 县、不设区的市、市辖区所属机关、企业、事业单位可以按系统、按行业划分选区。人口多的单位，可以单独划分选区；人口少的单位，可以联合划分选区。城市居民可按街道组织划分，也可以和其他单位划为一个选区。
第十九条 选举县级人民代表大会代表，农村以相邻的几个村民委员会划一个选区；人口较多的村民委员会，也可以单独划分一个选区。
选举乡、镇人民代表大会代表，一般应以村民委员会为单位划分选区。居住分散，人口较少的山区，也可以由相邻的几个村民小组或自然村划为一个选区。农村各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。
第二十条 县直属机关所在选区，每一代表所代表的人口数应和该城镇其他选区每一代表所代表的人口数大体相等。
第二十一条 中央、省、市（地）和外地驻本县、不设区的市、市辖区的单位，可分级归口，按系统、按行业划分选区或联合选区。领导机关和下属机构分散数地的，应分别参加所在地的选举，不得跨县、市、区划分选区。

第五章 选民登记
第二十二条 选民登记按选区进行，经登记确认的选民资格长期有效。每次选举前对上次选民登记以后新满十八周岁的、被剥夺政治权利期满后恢复政治权利的选民，予以登记。对选民经登记后迁出原选区的，列入新迁入的选区的选民名单。对死亡的和依照法律被剥夺政治权利的人，
从选民名单上除名。
第二十三条 选民的年龄计算，应以当地选举日为截止日。以农历计算出生日期的，应按公历换算准确日期。
第二十四条 选民名单应在选举日的二十日以前公布，实行凭选民证参加投票选举的，并应当发给选民证。
第二十五条 对于公布的选民名单有不同意见的，可向选举委员会提出申诉。选举委员会对申诉意见应在三日内作出处理决定。申诉人如果对处理决定不服，可以在选举日的五日以前向人民法院起诉，人民法院应在选举日以前作出判决。人民法院的判决为最后决定。
第二十六条 旅居国（境）外的中华人民共和国公民在县级以下人民代表大会代表选举期间在国内的，可以参加原籍地或出国（境）前居住地的选举。
第二十七条 每个选民只能在一个选区进行选民登记。具体规定如下：
（一）农村村民、城镇居民，一般在户口所在地的选区登记。
（二）居住城镇一年以上而户口不在城镇的人员，应取得户口所在地的证明，可在现住地进行登记。
（三）外出探亲、劳动、经商等在一年以内的人员，均在户口所在地进行登记。
（四）出国（境）探亲、学习、讲学、访问、考察、援外等人员，在选举期间不能回国的，可以委托亲属代为办理登记，没有办理委托手续的，不列入选民名单。
（五）外出一年以上下落不明的人员，暂时不予登记；若在选举日前返回的，应予补办登记手续。
（六）机关、团体、企业、事业单位的职工、在校学生均在所在单位进行登记。离退休干部、职工在现住地进行登记，也可以在户口所在地进行登记。
（七）驻市区的县级机关、团体和企业、事业单位的职工，应在县里登记，驻市的职工家属，户口在市区的，应在市区登记。
（八）随军家属，在部队营区工作的，参加军队选举。
第二十八条 因反革命案或其他严重刑事犯罪案被羁押，正在受侦查、起诉、审判的人，经人民检察院或者人民法院决定停止行使选举权利的，不进行选民登记。
第二十九条 下列人员可以进行选民登记：
（一）被判处有期徒刑、拘役、管制而没有附加剥夺政治权利的；
（二）被羁押、正在受侦查、起诉、审判，人民检察院或者人民法院没有决定停止行使选举权利的；
（三）正在取保候审或者被监视居住的；
（四）正在被劳动教养的；
（五）正在收容教育的；
（六）正在受拘留处罚的。
以上所列人员参加选举，由选举委员会和执行监禁、羁押、拘留或者劳动教养的机关共同决定，可以在流动票箱投票，或者委托有选举权的亲属或者其他选民代为投票。被判处拘役、受拘留处罚或者被劳动教养的人，也可以在选举日回原选区参加选举。
第三十条 经选举委员会确认的精神病患者和呆傻人员，无法行使选举权利的，不列入选民名单。但间歇性精神病患者，应予登记。
第三十一条 传染病患者，符合选民条件的，应予登记。

第六章 代表候选人的提出
第三十二条 省、设区的市、县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇人民代表大会的代表候选人，按选区或选举单位提名产生。
各政党、各人民团体可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表十人以上联名，也可以推荐代表候选人。推荐者应向选举委员会或者大会主席团介绍候选人的情况。
第三十三条 由选民直接选举的代表候选人，应多于应选代表名额的三分之一至一倍；由省、设区的市、县、不设区的市、市辖区人民代表大会选举上一级人民代表大会代表候选人，应多于应选代表名额的五分之一至二分之一。
第三十四条 县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的领导干部被提名分配到基层选区参加选举的应和选民见面，参加选区的选举活动。
第三十五条 选举委员会应将各选区选民和各政党、各人民团体推荐的代表候选人汇总后，在选举日的十五日以前公布。并由各该选区的选民小组反复酝酿、讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单，并在选举日的五日以前公布。
县级以上的地方各级人民代表大会在换届选举上一级人民代表大会代表时，提名、酝酿代表候选人的时间不得少于两天。各该级人民代表大会主席团将依法提出的代表候选人名单印发全体代表，由全体代表酝酿、讨论。如果所提候选人的人数符合《选举法》规定的差额比例，直接进行
投票选举。如果所提候选人的人数超过《选举法》规定的最高差额比例，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，按照本级人民代表大会的选举办法确定的具体差额比例，确定正式候选人名单，进行投票选举。
第三十六条 选举委员会或人民代表大会主席团应向选民或代表介绍代表候选人的情况。推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况。但是在选举日必须停止对代表候选人的介绍。

第七章 投票选举
第三十七条 做好选举的准备工作：
（一）在选举日前五日，各选区应再次公布选举日期、时间、地点。
（二）认真核实选民人数。对选民登记后有迁入、迁出、参军、死亡等变动的，应予补登或除名。如因特殊情况推迟选举日期，而新增加的十八周岁的选民，应予补登。
（三）制作票箱，统一印制选票，布置好投票站或选举大会会场。选票上正式代表候选人的名次排列以姓名笔划为序。
（四）在选举日因故不能参加投票的选民，各选区应事先逐人登记，澄清委托投票人数。
第三十八条 在选民直接选举人民代表大会的代表时，选民根据选举委员会的规定，凭身份证或者选民证领取选票。各选区应当设立投票站、流动票箱或者召开选举大会进行选举。
设立投票站的，应规定投票站地点和范围，以及在本站投票的选民名单；选举办法和监票员、计票员名单提前印发各选民小组讨论通过；由监票员、计票员检查票箱，加封或落锁；讲解投票注意事项，凭身份证或选民证和委托证分发选票；投票结束后，开箱验票确认选举有效后密封送
选区计票处。在选区总监票人的监督下，按投票站分别计票，并在当日或次日内公布选区选举结果。
对不便到场投票的选民，可组织二至三名工作人员带流动票箱，在监票员的监督下登门接受投票。流动票箱投票必须在本选区计票前完成。
召开选举大会选举的，投票选举前，主持投票的人应向到会选民报告登记人数和实到人数，宣布候选人名单，民主通过选举办法和监票员、计票员名单，由监票员当众检查票箱，并讲清投票的注意事项，而后有秩序地进行投票。
代表候选人不得担任监票员和计票员。
第三十九条 县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的各选区投票时间，应在选举日内进行。如遇特殊情况需要提前或推迟选举的，须经选举委员会批准。
第四十条 在选民直接选举人民代表大会代表时，各选区的投票站、选举大会或流动票箱由选举委员会或选区的选举工作领导小组主持和组织。
县级以上地方各级人民代表大会选举上一级人民代表大会代表时，由各该级人民代表大会主席团主持。
第四十一条 选民如果在选举期间外出，经选举委员会或选区选举工作领导小组同意，可以书面委托其他选民代为投票。每一选民接受的委托不得超过三人。
第四十二条 选举各级人民代表大会代表，一律采用无记名投票的方法。
选民如果是文盲或因残疾不能写选票时，可以委托他信任的人代写。
第四十三条 选举人对代表候选人可以投赞成票，可以投反对票，可以另选其他任何选民，也可以弃权。
第四十四条 在选民直接选举人民代表大会代表时，选区全体选民的过半数参加投票，选举有效。代表候选人获得参加投票的选民过半数的选票时，始得当选。
县级以上的地方各级人民代表大会在选举上一级人民代表大会代表时，代表候选人获得全体代表过半数的选票，始得当选。
第四十五条 获得过半数选票的代表候选人的人数超过应选代表名额时，以得票多的当选。如遇票数相等不能确定当选人时，应当就票数相等的候选人再次投票，以得票多的当选。
第四十六条 获得过半数选票的当选代表的人数少于应选代表的名额时，不足的名额另行选举。另行选举时，根据在第一次投票时得票多少的顺序，按照本实施细则规定的差额比例，确定候选人名单。如果只选一人，候选人应为二人。
依照前款规定另行选举县级和乡级的人民代表大会代表时，代表候选人以得票多的当选，但是得票数不得少于选票的三分之一；县级以上的地方各级人民代表大会在另行选举上一级人民代表大会代表时，代表候选人获得全体代表过半数的选票，始得当选。
第四十七条 投票结束后，由选民或者代表推选的监票、计票人员和选举委员会，或者人民代表大会主席团的人员，将投票人数和票数加以核对，作出记录，并由监票人签字。选举结果，由选举委员会或者人民代表大会主席团根据《选举法》和本细则的规定，确定选举是否有效。
当选的县级以下人民代表大会的代表，由县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇选举委员会张榜公布当选代表名单。

第四十八条 补选出缺的代表时，代表候选人，可以多于应选代表的名额，也可以同应选代表名额相等。补选县、乡两级人民代表大会代表时，分别由县级人民代表大会常务委员会和乡级人民代表大会主席团主持，并派人到选区具体组织补选事宜。选区应重新核对选民名单，对变动的
进行补正。经选民协商确定的正式代表候选人名单，应在选举日的三日以前公布。选区全体选民的过半数参加投票，选举有效；代表候选人获得参加投票的选民过半数的选票始得当选。

第八章 召开人民代表大会
第四十九条 省、设区的市、县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇人民代表大会每届第一次会议，在本届人民代表大会代表选举完成后的两个月内，由上届本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的上次人民代表大会主席团召集。
第五十条 省、设区的市、县、不设区的市、市辖区人民代表大会，每次会议举行预备会议，选举本次会议的主席团和秘书长，通过本次会议的议程和其他准备事项的决定。
预备会议由本级人民代表大会常务委员会主持。每届人民代表大会的第一次会议的预备会议，由上届本级人民代表大会常务委员会主持。
省、设区的市、县、不设区的市、市辖区人民代表大会举行会议时，由主席团主持会议。
第五十一条 乡、民族乡、镇人民代表大会举行会议的时候，选举主席团。由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席为主席团成员。
第五十二条 县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会的组成人员，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席，省长、副省长，市长、副市长，县长、副县长，区长、副区长，乡长、副乡长，镇长、副镇长，人民法院院长，人民检察院检察长的人选，由本级人民代表大会主席
团或者代表依照《地方组织法》规定联合提名。
省人民代表大会代表三十人以上书面联名，设区的市人民代表大会代表二十人以上书面联名，县级的人民代表大会代表十人以上书面联名，可以提出本级人民代表大会常务委员会组成人员，人民政府领导人员，人民法院院长，人民检察院检察长的候选人。乡、民族乡、镇的人民代表大
会代表十人以上书面联名，可以提出本级人民代表大会主席、副主席，人民政府领导人员的候选人。不同选区或者选举单位选出的代表可以共同酝酿、联合提出候选人。
主席团提名的候选人人数，每一代表与其他代表联合提名的候选人人数，均不得超过应选名额。
提名人应当向代表如实介绍所提名的候选人的情况。
第五十三条 人民代表大会常务委员会主任、秘书长，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席，人民政府正职领导人员，人民法院院长，人民检察院检察长的候选人数一般应多一人，进行差额选举；如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。人民代表大会常务委员会副主任，乡、民
族乡、镇的人民代表大会副主席，人民政府副职领导人员的候选人数应比应选人数多一人至三人，人民代表大会常务委员会委员的候选人数应比应选人数多十分之一至五分之一，由本级人民代表大会根据应选人数在选举办法中规定具体差额数，进行差额选举。如果提名的候选人数符合选举
办法规定的差额数，由主席团提交代表酝酿、讨论后，进行选举。如果提名的候选人数超过选举办法规定的差额数，由主席团提交代表酝酿、讨论后，进行预选，根据在预选中得票多少的顺序，按照选举办法规定的差额数，确定正式候选人名单，进行选举。
县级以上的地方各级人民代表大会换届选举本级国家机关领导人员时，提名、酝酿候选人的时间不得少于两天；乡级人民代表大会换届选举本级国家机关领导人员时，提名、酝酿候选人的时间不得少于半天。
选举采用无记名投票方式。代表对于确定的候选人，可以投赞成票，可以投反对票，可以另选其他任何代表或者选民，也可以弃权。
第五十四条 省、设区的市、县、不设区的市、市辖区人民代表大会常务委员会主任、副主任、秘书长、委员，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席，必须是本级人民代表大会代表。省长、副省长，市长、副市长，县长、副县长，区长、副区长，乡长、副乡长，镇长、副镇长
，人民法院院长，人民检察院检察长，可以是本级人民代表大会代表，也可以不是本级人民代表大会代表。
第五十五条 省、设区的市、县、不设区的市、市辖区人民代表大会常务委员会的组成人员，不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务；乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席不得担任国家行政机关的职务。如果担任上述职务，必须在两个月内辞去人民代表大会常务
委员会的职务和乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席的职务。
第五十六条 地方各级人民代表大会选举本级国家机关领导人员，获得过半数选票的候选人人数超过应选名额时，以得票多的当选。如遇票数相等不能确定当选人时，应当就票数相等的人再次投票，以得票多的当选。
获得过半数选票的当选人数少于应选名额时，不足的名额另行选举。另行选举时，可以根据在第一次投票时得票多少的顺序确定候选人，也可以依照《地方组织法》规定的程序另行提名、确定候选人。经本级人民代表大会决定，不足的名额的另行选举可以在本次人民代表大会会议上进
行，也可以在下一次人民代表大会会议上进行。
另行选举人民代表大会常务委员会副主任、委员，乡、民族乡、镇的人民代表大会副主席，人民政府副职领导人员时，依照本实施细则的规定，确定差额数，进行差额选举。如果选举一人，候选人应为二人。
第五十七条 地方各级人民代表大会补选常务委员会主任、副主任、秘书长、委员，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席，省长、副省长，市长、副市长，县长、副县长，区长、副区长，乡长、副乡长，镇长、副镇长，人民法院院长，人民检察院检察长时，候选人数可以多于
应选人数，也可以同应选人数相等。选举办法由本级人民代表大会决定。

第九章 对破坏选举的制裁
第五十八条 为保障选民和代表自由行使选举权和被选举权，对有下列违法行为的，应当依法给予行政处分或刑事处分：
（一）用暴力、威胁、欺骗、贿赂等非法手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的；
（二）伪造选举文件、虚报选举票数，不如实公布选举结果的；
（三）对控告、检举选举中违法行为的人或者对提出要求罢免代表的人进行压制、报复的；
（四）有其它违法行为的。
第五十九条 对于选举中的违法行为，选民可以向本级或者上一级选举委员会或人民代表大会常务委员会检举、控告，也可以直接向人民检察院检举、控告。

第十章 附 则
第六十条 本细则自公布之日起施行。如有未尽事宜，由省人民代表大会常务委员会补充或修订。

附：河南省人民代表大会常务委员会关于修改《河南省选举实施细则》的决定

（1995年9月6日河南省第八届人民代表大会常务委员会第十五次会议通过 1995年10月3日公布施行）

决定
河南省第八届人民代表大会常务委员会第十五次会议根据1995年2月28日第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议修改通过的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（以下简称《选举法》）、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地
方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）的基本原则和本省几年来选举工作的实践经验，决定对《河南省选举实施细则》作如下修改和补充：
一、删去第九章“对代表的监督、罢免和补选”。鉴于新修改的《选举法》对代表的监督、罢免的内容修改较多，规定具体，可操作性强，《细则》没有新内容可补充。按照全国人大常委会地方性法规不搞重复立法的精神，不再单设一章。第十章改为第九章，第十一章改为第十章。
二、增加第四条：“各级人民代表大会的选举经费，分别列入本级财政开支；县、乡两级人大换届选举经费，由省、市（地）财政给予适当补助。”
三、第四条改为第五条，在第一款“省、设区的市人民代表大会常务委员会主持本级人民代表大会代表的选举，指导本行政区域内县级以下人民代表大会代表的选举工作”的后面增加“省人民代表大会常务委员会地区工作委员会，受省人民代表大会常务委员会委托，指导所辖县级以下
人民代表大会代表的选举工作。”将第一款中“省、设区的市人民代表大会常务委员会设立选举工作委员会及其办事机构，负责办理选举事宜。”修改为：“省、设区的市人民代表大会常务委员会设立选举工作机构，负责办理选举事宜。”
第二款中“乡、民族乡、镇选举委员会受县、不设区的市、市辖区选举委员会的领导”，修改为：“乡、民族乡、镇选举委员会受县、不设区的市、市辖区的人民代表大会常务委员会的领导。”
第三款中“选区内划分若干选民小组，由选民推选正、副组长若干人。”修改为：“选区内划分若干选民小组，由选民推选组长一人，副组长二至三人。”
增加第四款：“街道办事处和划分两个以上选区的单位，可以成立选举工作指导组，其组成人员由不设区的市、市辖区的人民代表大会常务委员会任命。”
四、第五条改为第六条，修改为：“县、不设区的市、市辖区选举委员会由本级政党、人民代表大会常务委员会、政府、人民团体和有关部门负责人，以及各方面的代表人物组成，设主任一人，副主任二至四人，委员十二至十四人，由本级人民代表大会常务委员会任命。选举委员会下
设办公室，负责办理选举工作中的具体事宜。
“乡、民族乡、镇选举委员会由本级政党、人民代表大会、政府和人民团体负责人，以及各方面的代表人物组成，设主任一人，副主任一至二人，委员六至八人，由上一级人民代表大会常务委员会任命。选举委员会设立办事机构，办理选举工作的具体事宜。”
五、第六条改为第七条，将第九项修改为：“（九）选举工作结束后，做好文书、资料的整理归档，并向县级人民代表大会常务委员会作出选举工作的总结报告。”
六、第七条改为第八条，修改为：“省人民代表大会的代表名额基数为三百五十名，每十五万人增加一名代表，具体名额依照《选举法》的规定确定。”
七、第八条改为第九条，修改为：“设区的市人民代表大会代表名额基数为二百四十名，每二万五千人增加一名代表；人口超过一千万的，代表总名额不得超过六百五十名。”
八、第九条改为第十条，修改为：“县、不设区的市、市辖区人民代表大会代表名额基数为一百二十名，每五千人增加一名代表；人口超过一百六十五万的，代表总名额不得超过四百五十名；人口不足五万的，代表总名额可以少于一百二十名；深山区的县，代表名额可以适当增加，但
增加的幅度不得超过应选代表名额的百分之五。”
九、第十条改为第十一条，修改为：“乡、民族乡、镇人民代表大会代表名额基数为四十名，每一千五百人增加一名代表；人口超过九万的乡、民族乡的代表总名额不得超过一百名；人口超过十三万的镇的代表总名额不得超过一百三十名；人口不足二千的乡、民族乡、镇的代表总名额
可以少于四十名；深山区的乡、镇，代表名额可以适当增加，但增加的幅度不得超过应选代表名额的百分之五。”
十、增加第十二条：“设区的市和县级的人民代表大会代表的名额，由省人民代表大会常务委员会依照本实施细则确定，报全国人民代表大会常务委员会备案。乡级人民代表大会代表的名额，由县级人民代表大会常务委员会依照本实施细则确定，报上一级人民代表大会常务委员会或省
人民代表大会常务委员会地区工作委员会备案。
“地方各级人民代表大会的代表总名额经确定后，不再变动。如果由于行政区划变动或者由于重大工程建设等原因造成人口较大变动的，该级人民代表大会的代表总名额依照本实施细则重新确定。”
十一、第十二条改为第十四条，第一款中“但该少数民族的代表的名额不得超过代表总名额的百分之三十”，修改为“但分配给该少数民族的应选代表名额不得超过代表总名额的百分之三十。”
十二、第十四条改为第十六条，修改为：“在分配地方各级人民代表大会代表名额时，应掌握代表结构的合理比例。
“地方各级人民代表大会代表中，应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例。”
十三、第十七条改为第十九条，第二款后面增加：“农村各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。”
十四、第二十一条改为第二十三条，删去：“选举日，由县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇选举委员会确定。”

十五、第二十二条改为第二十四条，修改为：“选民名单应在选举日的二十日以前公布，实行凭选民证参加投票选举的，并应当发给选民证。”
十六、第二十五条改为第二十七条，增加一项作为第一项：“（一）农村村民、城镇居民，一般在户口所在地的选区登记。”
十七、第二十七条改为第二十九条，增加一项作为第五项，“（五）正在收容教育的”。
十八、第三十二条改为第三十四条，删去：“这些干部能否当代表候选人，须经选民提名推荐和民主协商确定，不能作为法定的代表候选人。”
十九、第三十三条改为第三十五条，第一款中“在选举日的二十日以前公布”。修改为：“在选举日的十五日以前公布”。
第二款修改为：“县级以上的地方各级人民代表大会在换届选举上一级人民代表大会代表时，提名、酝酿代表候选人的时间不得少于两天。各该级人民代表大会主席团将依法提出的代表候选人名单印发全体代表，由全体代表酝酿、讨论。如果所提候选人的人数符合《选举法》规定的差
额比例，直接进行投票选举。如果所提候选人的人数超过《选举法》规定的最高差额比例，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，按照本级人民代表大会的选举办法确定的具体差额比例，确定正式候选人名单，进行投票选举。”
二十、第三十五条改为第三十七条，第三项中“布置好选举会场”，修改为：“布置好投票站或选举大会会场。”
二十一、第三十六条改为第三十八条，修改为：“在选民直接选举人民代表大会的代表时，选民根据选举委员会的规定，凭身份证或者选民证领取选票。各选区应当设立投票站、流动票箱或者召开选举大会进行选举。
“设立投票站的，应规定投票站地点和范围，以及在本站投票的选民名单；选举办法和监票员、计票员名单提前印发各选民小组讨论通过；由监票员、计票员检查票箱，加封或落锁；讲解投票注意事项，凭身份证或选民证和委托证分发选票；投票结束后，开箱验票确认选举有效后密封
送选区计票处。在选区总监票人的监督下，按投票站分别计票，并在当日或次日内公布选区选举结果。
“对不便到场投票的选民，可组织二至三名工作人员带流动票箱，在监票员的监督下登门接受投票。流动票箱投票必须在本选区计票前完成。”
二十二、第三十七条作为第三十八条的第四款、第五款，修改为：“召开选举大会选举的，投票选举前，主持投票的人应向到会选民报告登记人数和实到人数，宣布候选人名单，民主通过选举办法和监票员、计票员名单，由监票员当众检查票箱，并讲清投票的注意事项，而后有秩序地
进行投票。
“代表候选人不得担任监票员和计票员。”
二十三、第三十九条改为第四十条，第一款中“各选区的投票站或选举大会由选举委员会或选区的选举工作领导小组主持”，修改为：“各选区的投票站、选举大会或流动票箱由选举委员会或选区的选举工作领导小组主持和组织。”
二十四、第四十四条改为第四十五条，修改为：“获得过半数选票的代表候选人的人数超过应选代表名额时，以得票多的当选。如遇票数相等不能确定当选人时，应当就票数相等的候选人再次投票，以得票多的当选。”
二十五、第四十五条改为第四十六条，修改为：“获得过半数选票的当选代表的人数少于应选代表的名额时，不足的名额另行选举。另行选举时，根据在第一次投票时得票多少的顺序，按照本实施细则规定的差额比例，确定候选人名单。如果只选一人，候选人应为二人。
“依照前款规定另行选举县级和乡级的人民代表大会代表时，代表候选人以得票多的当选，但是得票数不得少于选票的三分之一；县级以上的地方各级人民代表大会在另行选举上一级人民代表大会代表时，代表候选人获得全体代表过半数的选票，始得当选。”
二十六、增加第四十八条：“补选出缺的代表时，代表候选人，可以多于应选代表的名额，也可以同应选代表名额相等。补选县、乡两级人民代表大会代表时，分别由县级人民代表大会常务委员会和乡级人民代表大会主席团主持，并派人到选区具体组织补选事宜。选区应重新核对选民
名单，对变动的进行补正。经选民协商确定的正式代表候选人名单，应在选举日的三日以前公布。选区全体选民的过半数参加投票，选举有效；代表候选人获得参加投票的选民过半数的选票始得当选。”
二十七、第四十九条改为第五十一条，删去该条中：“主席团设常务主席一至三人，负责筹备下一次本级人民代表大会会议；负责代表的联络工作；负责督促检查本级人民代表大会代表提案办理情况。”该条后增加：“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席为主席团成员。”
二十八、第五十条改为第五十二条，修改为：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会的组成人员，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席，省长、副省长，市长、副市长，县长、副县长，区长、副区长，乡长、副乡长，镇长、副镇长，人民法院院长，人民检察院检察长
的人选，由本级人民代表大会主席团或者代表依照《地方组织法》规定联合提名。
“省人民代表大会代表三十人以上书面联名，设区的市人民代表大会代表二十人以上书面联名，县级的人民代表大会代表十人以上书面联名，可以提出本级人民代表大会常务委员会组成人员，人民政府领导人员，人民法院院长，人民检察院检察长的候选人。乡、民族乡、镇的人民代表
大会代表十人以上书面联名，可以提出本级人民代表大会主席、副主席，人民政府领导人员的候选人。不同选区或者选举单位选出的代表可以共同酝酿、联合提出候选人。
“主席团提名的候选人人数，每一代表与其他代表联合提名的候选人人数，均不得超过应选名额。
“提名人应当向代表如实介绍所提名的候选人的情况。”
二十九、第五十一条改为第五十三条，第一款修改为：“人民代表大会常务委员会主任、秘书长，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席，人民政府正职领导人员，人民法院院长，人民检察院检察长的候选人数一般应多一人，进行差额选举；如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举
。人民代表大会常务委员会副主任，乡、民族乡、镇的人民代表大会副主席，人民政府副职领导人员的候选人数应比应选人数多一人至三人，人民代表大会常务委员会委员的候选人数应比应选人数多十分之一至五分之一，由本级人民代表大会根据应选人数在选举办法中规定具体差额数，进
行差额选举。如果提名的候选人数符合选举办法规定的差额数，由主席团提交代表酝酿、讨论后，进行选举。如果提名的候选人数超过选举办法规定的差额数，由主席团提交代表酝酿、讨论后，进行预选，根据在预选中得票多少的顺序，按照选举办法规定的差额数，确定正式候选人名单，
进行选举。”
增加一款，作为第二款：“县级以上的地方各级人民代表大会换届选举本级国家机关领导人员时，提名、酝酿候选人的时间不得少于两天；乡级人民代表大会换届选举本级国家机关领导人员时，提名、酝酿候选人的时间不得少于半天。”
三十、第五十二条改为第五十四条，在第一款中“省、设区的市、县、不设区的市、市辖区人民代表大会常务委员会主任、副主任、秘书长、委员”后面，增加“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席”。
删去第二款：“省、设区的市、县、不设区的市、市辖区人民代表大会选举上一级人民代表大会代表，可以是本级人民代表大会代表，也可以不是本级人民代表大会代表。”
三十一、第五十三条改为第五十五条，该条后面增加：“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席不得担任国家行政机关的职务。如果担任上述职务，必须在两个月内辞去人民代表大会常务委员会的职务和乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席的职务。”
三十二、删去第五十四条。
三十三、增加第五十六条：“地方各级人民代表大会选举本级国家机关领导人员，获得过半数选票的候选人人数超过应选名额时，以得票多的当选。如遇票数相等不能确定当选人时，应当就票数相等的人再次投票，以得票多的当选。
“获得过半数选票的当选人数少于应选名额时，不足的名额另行选举。另行选举时，可以根据在第一次投票时得票多少的顺序确定候选人，也可以依照《地方组织法》规定的程序另行提名、确定候选人。经本级人民代表大会决定，不足的名额的另行选举可以在本次人民代表大会会议上
进行，也可以在下一次人民代表大会会议上进行。
“另行选举人民代表大会常务委员会副主任、委员，乡、民族乡、镇的人民代表大会副主席，人民政府副职领导人员时，依照本实施细则的规定，确定差额数，进行差额选举。如果选举一人，候选人应为二人。”
三十四、第五十五条改为第五十七条，在“地方各级人民代表大会补选常务委员会主任、副主任、秘书长、委员”后面，增加“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席”。将该条最后一句：“选举程序和方式，由本级人民代表大会决定。”修改为：“选举办法由本级人民代表大
会决定。”
三十五、增加第五十九条：“对于选举中的违法行为，选民可以向本级或者上一级选举委员会或人民代表大会常务委员会检举、控告，也可以直接向人民检察院检举、控告。”
此外，根据本决定对部分条文的文字和顺序作相应调整。
本决定自公布之日起施行。
《河南省选举实施细则》根据本决定作相应的修正，重新公布。



1995年9月6日
论抽象行政行为的监督机制

董晓波


提要　　抽象行政行为是当今各国政府进行行政管理的一项最重要的手段。长期以来，由于对抽象行政行为存在不同认识，也由于我国行政诉讼法和复议法一直将部分抽象行政行为排除在司法审查的受案范围之外，我国远未建立起对抽象行政行为监督的有效机制。而对抽象行政行为进行有效的监督正是一个国家实现行政法治的重要标志，因此有必要对此加以深入研究。本文试图分析我国对抽象行政行为监督的现状，结合国外的一些做法提出建立和完善我国抽象行政行为监督机制的设想。??

关键词 抽象行政行为 监督机制 建立 完善

On Supervisory System of Abstract Administrative Act
Dong Xiaobo
（ Law School of Nanjing University Jiangsu 210093）

Abstract：Abstract administrative act is used as the most important means by the governments all over the country. Because of long-term existing different knowledge on it, China hasn't build up effective supervisory system of it. The paper tries to analyze current situation in china, introduce some foreign practices and put forward plans to build up and improve Chinese supervisory system of abstract administrative act.
Key words：abstract administrative act supervisory system build-up improvement

抽象行政行为，是相对于具体行政行为的一个学术概念。带有普遍性的观点认为，抽象行政行为是指行政机关制定和发布普遍性行为规范的行为，其范围包括行政立法行为和其他一般规范性文件的行为，具体是指制定行政法规、规章以及其他具有普遍约束力的决定、命令的行为。这一行政行为相对于行政机关针对某特定对象采取的行为，具有对象非特定性、效力的未来性和规范的反复适用性三个特征，因此被称为抽象行政行为。?

一、 目前我国对抽象行政行为监督的途径及存在的问题

1990年10月1日实施的我国行政诉讼法第12条第2款规定，对于因行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令而提起的诉讼，人民法院不予受理。
1999年4月29日通过的我国《行政复议法》第７条就纳入行政复议申请范围的抽象行政行为的范围和方法作出了规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请:(一)国务院部门的规定;(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;(三)乡、镇人民政府的规定。前款所列不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”
由此可见我国行政诉讼法和行政复议法均将部分抽象行政行为排除在诉讼和复议的受案范围之外，因此对部分抽象行政行为的监督主要依赖于权力机关监督和行政机关的自身监督两种方式。

（一）人大和上级行政机关的监督
从宪法、组织法的规定来看，首先，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；其次，县以上地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；再次，国务院有权改变或者撤销各部委以及地方各级人民政府不适当的命令、指示和决定、规章；最后，县以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。
（二）备案审查、法规清理和诉讼监督
从具体做法上看，国务院各部委和地方各级人民政府制定的规章要向国务院备案，国务院通过备案审查可以发现规章中存在的不当或违法问题，从而加以纠正。有些省、自治区或直辖市人民政府也要求其所属工作部门和下级人民政府将其规范性文件上报备案。此外，国务院在组织清理规范性文件过程中可以发现抽象行政行为存在的问题并予以解决。人民法院通过行政诉讼也可以解决一部分抽象行政行为存在的问题。

这些看似完备的监督制度实际上收效甚微。究其原因无外乎两点：一是上述监督几乎都是机关之间或者机关内部的监督，由于缺少有效的程序规则，因而无法顺利进行。二是在这些监督形式中，没有行政行为的利害相关人参与，同于缺少程序的发动者，无法沟通行政行为主体和行政相对人之间的关系，使得上述监督形式有名无实。
　　
二、 建立和完善抽象行政行为监督机制的必要性
　　 有权力就要有监督，不受监督的权力必然导致腐败，对权力的限制越少，产生腐败可能性就越大。纵观社会上的腐败现象，无一不与权力缺乏有效限制有关。现代法治的内涵要求行政机关的一切活动均应守法，均应置于法律的有效监督之下。抽象行政行为由于其在行政管理中的重要地位，较之其他行政行为而言，对其实施有效的监督显得更为突出和必要。? 概括起来，对抽象行政行为有效监督的必要性有以下几方面：
（一）抽象行政行为本身性质的需要
具体行政行为毕竟是针对个别人的，即使违法，对相对人造成的损失也是局部的。但抽象行政行为则不同，它是针对普遍对象作出的，适用的效力不止一次，具有反复性、层次多、范围广，因而产生的影响要远远大于具体行政行为。。
（二）改变抽象行政行为违法现状的需要
由于立法排除了对部分抽象行政行为的复议和诉讼监督，其他监督机制又跟不上，致使抽象行政行为违法问题日趋严重。有些行政机关，特别是基层行政机关，习惯于使用抽象行政行为违法征收财物、摊派费用、设置劳役。还有一些行政机关为了争夺收费权、处罚权、许可权，推卸职责和义务，不顾法律权限和分工，随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限，导致规章打架、冲突、重复和管理失控。这些行为不仅破坏了我国法制、政令的统一，干扰了执法，也严重影响了政府在人民群众中的威信。为扭转这种形状，促使行政机关依法行政，就必须加强对抽象行政行为的有效监督。?
（三）保护相对人合法权益的需要
没有救济就没有权利，行政法从本质上说就是救济法。抽象行政行为既然比具体行政行为对相对人造成的损害可能还要大，影响还要广，理应对这一行为加以更严格的监督。但是，现实的情况恰恰是相反的，相对人在受到具体行政行为侵害时，可以运用法律赋予的救济途径，通过复议和诉讼监督行政机关，保护自己的权益；而在受到抽象行政行为侵害时，却无能为力，只能以举报、上访的形式提出。由于没有建立一个监督抽象行政行为的法律制度，相对人在受到其侵害时，投诉无门，即使投诉到有关部门，也因没有相应的制度而不了了之，极不利于对相对人的保护，也影响社会的稳定。?　　
三、 国外对抽象行政行为的监督机制
进入二十世纪以来，为适应社会发展的需要，鉴于抽象行政行为在国家行政管理中的重要地位，如何保证抽象行政行为的合法性和公正性，既能发挥其积极作用，又不至于威胁公民的利益，就成为各国行政法一个共同关心的问题。经过多年的实践，各国建立了一系列的制度，这些经验和做法对于我国不无可资借鉴之处。概括起来，这些制度主要包括行政复议、司法审查和听证制度。
（一）行政复议
将抽象行政行为纳入到行政复议中，是很多国家监督抽象行政行为的一种重要方式。。 根据美国《联邦行政程序法》第553条第五项的规定,"各行政机关应给予有利害关系的人申请发布、修改或废除某项规章的权利。"意味着公民不服行政机关作出的规章等规范性文件时，有权要求该机关修改或废除规章。法国的行政救济制度事实上也是一种复议制度，依据最高行政法院的判例，不服行政机关的条例，可以申请复议。
(二)司法审查
　　法院作为当代社会中权力的监测器和权利的卫士，没有理由在对普通公民的权利最直接最经常产生威胁的行政权力面前有所保留或残缺。诉讼监督被认为是最公正也是最具监督力量的方式，因此许多国家都将抽象行政行为纳入到司法审查的监督范围中。如法国在规定了对抽象行政行为公民享有的议会救济和行政救济手段之外，还以诉讼救济手段作为最终保护公民权利和监督行政机关的方式，即对行政机关制定的条例不服，可向行政法院提出诉讼。
在英国，只有女王和议会的立法可以作为例外免受司法审查，对行政机关制定的条规，由于其属于从属立法的范畴，因此不具有这种特权，无论是行政机关的具体行政行为还是行政机关的抽象行政行为，只要超越法定权限，法院都有权审查其合法性，并有权对违法的条规宣布无效。美国从三权分立的根本原则出发，规定行政机关的一切行为都在司法审查的范围之内，并且把法院对立法是否违宪的审查原则和制度适用到了对行政或执行机关的立法审查活动中。
（三）举行听证
　听证制度作为现代行政的一项民主制度，也被一些国家应用于对抽象行政行为的预先监督之中。典型的代表是美国的听证会和英国的调查会。美国的《联邦行政程序法》规定，行政机关制定行政规章除特别规定外一般都应经过听证程序。听证分为非正式程序和审判型的正式程序两种，其中非正式程序被广泛采用，而正式程序只在法律特别规定时才被运用。非正式程序是行政机关在制定规章之前，先要将其所要制定的规章草案或其主要内容予以通告公布，供公众了解和评论，公众可以通过书面或口头方式提供意见，也可以通过非正式的磋商、会谈等方式表达自己的意见，行政机关在通过以上方式获取公众意见并在充分考虑的基础上制定规章。向公众通告是制定规章的法定程序，未经这一过程而制定的规章，将因程序上的严重缺陷而不能生效。正式听证程序更类似于司法审判制度，它要求行政机关在制定规章前，向公众予以通告，并举行专门的审判型听证会，由有关当事人提出意见和证据并与行政机关进行口头辩论，听证所作的记录将是制定规章唯一的依据。?
　　在英国“听取那些可能受到规则和条例影响的人和组织的意见，是得以最有力和最认真执行的惯例之一。”某些特定的规则或条例通常要向特定的利害关系人进行咨询，或依照法律的规定设立一个由各方利益代表组成的的咨询委员会，以广泛听取各方的意见。如果咨询成为一种法定的义务，未进行咨询通常将被视为一种违反法律强制性规定的行为而导致该命令无效。日本也有法律规定行政机关制定法规、命令应经过听证程序。