运动伤害案件中自甘风险与公平责任的适用问题

　　　　　　　　　　　　　天津市第一中级人民法院 民一庭 邵丹

一、运动伤害案例的发生与解决
2003 年 9 月 6 日 下午 5 时，原告张少龙、被告袁啸与他人在湖南中医学院足球场踢 5 人对 5 人的足球赛。被告袁啸上场后，原告张少龙与湖南中医学院学生杨胡伟坐在球门一侧底线看球。被告袁啸在和他人争球时，将足球踢向球门，但足球击中了原告张少龙的左脸。当时，双方没有发生争执。
2003 年 9 月 12 日 ，原告张少龙同时在湖南中医学院，湖南中医学院第一附属医院进行门诊治疗，诊断结论均为左耳膜外伤性穿孔。此后，原告张少龙一直在湖南中医学院第一附属医院进行治疗。 2003 年 10 月 9 日 ，湘雅二医院司法鉴定中心受长沙市公安局雨花区分局砂子塘派出所委托，对原告张少龙的伤情作出湘司鉴（ 2003 ）第 849 号《司法医学鉴定书》，鉴定结论为：左耳膜外伤性穿孔，评定为轻伤。 2003 年 10 月 21 日 ，原告张少龙诉请长沙市雨花区人民法院，请求依法判决被告袁啸赔偿其误工费、交通费、营养费、医疗费共计 8 000 元整。
一审法院审理后认为：足球比赛是一种激烈的对抗性竞技运动，冲撞、抢夺、扑救、射门是基本的运动行为。在强烈的身体对抗中，很可能出现人身损害的后果，即既有可能被其他参赛者所伤害，也有可能伤害其他参赛者，观众也有可能在足球场这个特定的区域内受到伤害。因此，参赛者和观赛者都应对足球运动的风险有明确的认识，他们自愿参赛或自愿观看这种带有危险性的体育运动应视为“同意甘冒风险”，只要致害人没有侵害受害人的恶意或违反比赛规则，参赛者对引起损害后果就没有过错，不构成侵权，受害人受到损害应当损失自担。原告张少龙作为成年人，又是足球爱好者，具备了一定的认识和判断能力，应当知道参加足球活动包括在足球场内观看比赛时可能存在的危险，但其在下场后坐在球门附近观看球赛，也就对可能发生的危险甘冒风险；并且，原告张少龙没有证据证明被告袁啸具有伤害其身体的恶意或严重违反规则的行为。因此，被告袁啸的行为不构成侵权，原告张少龙应自行承担其所受损失。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决如下：驳回原告张少龙的诉讼请求。
宣判后 , 原告张少龙不服一审判决 , 向湖南省长沙市中级人民法院上诉称：足球是人们普遍爱好的体育项目。足球运动本身不存在人身伤亡的危险 , 也不能把观看该项运动视为同意甘冒风险 , 且中医学院体育场不是社会福利公用设施 , 被上诉人擅自闯入足球场 , 是违规行为。足球伤人是一种侵权行为 , 上诉人被被上诉人踢伤是事实 , 故原审法院的判决是错误的 , 应由被上诉人承担上诉人所损失的全部费用。
二审法院经审理后 , 认为：参赛者和观赛者都应对足球运动的风险有明确的认识。上诉人张少龙作为成年人 , 又是足球爱好者 , 具备了一定的认识和判断能力 , 应当知道在足球场内观看比赛时可能存在的危险 , 但其在下场后坐在球门附近观看球赛 , 其并未避免能预见的危险，应承担过错责任。但上诉人张少龙被被上诉人袁啸踢伤的事实存在 , 应认为过失过错行为 , 风险应共担。根据公平、合理的原则 , 被上诉人袁啸也应承担相应的责任。原审法院认定事实清楚 , 适用法律错误 ，判决欠妥。据此 , 依照 《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款（二）项之规定 , 判决如下：1、撤销长沙市雨花区人民法院 (2003) 雨民一初字第 1574 号民事判决书的判决 。 2、张少龙共用去的医疗费 1433.5 元 法医鉴定费 470 元 , 共计 1903.5 元 , 由张少龙与袁啸各承担一半。 [1]
二、案例引发的理论思考
（一）自甘风险理论与实践
在英美法上称之为Assumption of Risk，主要适用于过失侵权行为（Negligence）,如何处理，有二种见解。英国法院有认为被告自甘风险时，原告并未违背其注意义务（duty of care）,不成立过失侵权行为。亦有认为被告主张原告自甘风险的抗辩时，得除去过失侵权行为效力。无论采取何者，其结果均属相同，即原告不得请求过失侵权行为损害赔偿。在英美法上除Assumption of Risk外，尚有Comparative Negligence（比较过失）。由于Assumption of Risk 使原告完全不能请求损害赔偿，过于僵硬，常造成不合理的结果，甚受批评，故法院（尤其是美国法院）常越避Assumption of Risk，而认定系属Comparative Negligence。亦有试图将此二种抗辩融合为一，以利个案适用，发展趋势实值注意。 [2]
在德国法上，自甘风险称为Handeln auf eigene Gefahr （或Einwilligung in Risiko），实物上见解历经变迁，早期认为是默示合意免除责任，其后解释为被害者的允诺，具阻却违法性。最近则强调此属与有过失问题。 [3]
王泽鉴认为，自甘风险指明知某具体危险状态的存在，而甘愿冒险而为之。[4] 王利明认为，受害人自甘冒险是指受害人已经意识到某种风险的存在，或者明知将遭受某种风险，却依然冒险行事，结果使自己遭受了损害。[5] 张新宝认为，受害人同意作为一种正当理由的抗辩，是指由于受害人事先明确表明自愿承担某种损害结果，行为人在其所表示的自愿承担的损害结果的范围内对其实施侵害，不承担民事责任。并且认为应当同时符合四个要件：1.受害人事先明示的真实意思表示。2.行为人主观上的善意。3.不超过同意的范围和限度。4.受害人之同意不违反法律与社会公德。 [6]
从上述英美法及德国法的理论与实务发展和我国法学家的理解与阐述，可以看到，理论和实践中对“自甘风险”的认识有着一个逐渐的转变过程，起初的把它作为被害人的 “同意”、“允诺”，从而使得“自甘风险”成为抗辩的事由，最终使得受害人不能请求赔偿，后注意到此种结果会导致不合理的结果，受到诸多诟病，虽对此理论进行了发展，现在趋向于纳入“与有过失”或者“受害人部分过错”的范围，让原被告根据其在导致损害所承担的原因力大小承担相应的责任。当遇到“自甘风险”的情况时，由法院衡量当事人对损害或扩大的原因力，以合理分配其责任。
我国法律虽然没有对 “自甘风险”或者自愿承担危险的免责事由，但是《民法通则》第131条规定：“受害人对损害的发生也有过错的，可以减轻受害人的民事责任。”《人身损害解释》第2条规定：“受害人对同一损害的发生或者扩大有故意、过失的，依照民法通则第一百三十一条的规定，可以减轻或者免除赔偿义务人的赔偿责任。但侵权人因故意或者重大过失致人损害，受害人只有一般过失的，不减轻赔偿义务人的赔偿责任。适用民法通则第一百零六条第三款规定确定赔偿义务人的赔偿责任时，受害人有重大过失的，可以减轻赔偿义务人的赔偿责任。”上述的法律规定和司法解释对于受害人有过错采取了比较严格的规定，使得较偏重于保护受害人利益，有矫枉过正之嫌。最近通过的《侵权责任法》第26条规定：“被侵权人对损害的发生也有过错的，可以减轻侵权人的责任。”本条规定赋予了法官自由裁量权，法官可以根据不同的案件权衡受害人的过错程度，相应减轻侵权人的责任，至于采用比较原因力说、比较过错说、还是折衷说[7] ，需要根据案件的实际情况进行选择。
（二）公平责任理论
公平责任，又称衡平责任（Billigkeitshaftung）或“具体的衡平主义（Prinzipderkonkreten Billigkeit）”[8] 在台湾地区侵权法中的衡平责任仅指一为无行为能力人或限制行为能力人的衡平责任，一为雇佣人的衡平责任。[9] 王利明认为公平责任是指在当事人双方对造成损害均无过错，但是按照法律规定又不能适用无过错责任的情况下，由人民法院根据公平的观念，在考虑受害人的损害、双方当事人的财产状况及其他相关情况的基础上，判令加害人对被害人的财产损失予以适当补偿。[10] 他认为我国民事侵权体系是由过错责任原则、严格责任原则、公平责任原则所组成的。过错责任是一般原则，严格责任是各种特殊侵权原则，公平责任是弥补过错责任原则不足、补救当事人的原则。[11] 但是很多学者不认同把公平责任作为一个归责原则，杨立新认为，一是《民法通则》并没有规定公平原则是归责原则；二是公平原则调整的范围过于狭小且不属于严格的侵权行为；三是实践中双方都无过错的损害纠纷并非一律使用这个规则。[12] 张新宝也不同意将公平责任原则，一是缺乏法律依据；二是没有具体对象；三是认识论上的考察。[13]
考量上述观点，对于公平责任是否可以作为侵权责任法的归责原则分歧比较大，但是最终《侵权行为法》支持了反方的观点，旗帜鲜明的在第6、7条规定了侵权责任法的归责原则是过错归责原则、无过错责任归责原则。并且第24条认为，公平责任是一种侵权损害赔偿的形态和损失分摊的规则，而不是侵权归责依据问题，是按照侵权归责原则，行为人不构成侵权，不应当承担侵权责任的情形下，受害人的损失按照公平原则由双方当事人分担，解决的是损害的分担问题。是侵权损害赔偿原则，不是侵权行为归责原则。[14] 运用公平责任审理案件中应当把握两点，一是损害应当是财产性损害和人身损害中的医疗费、护理费、误工费、丧葬费；二是应当充分考虑当事人的经济情况。[15]
三、运动侵害案件的自甘风险理论与公平责任法律适用
（一）运动侵害案件中适用两种理论的基本选择理念
根据上述对自甘风险理论的分析、总结，我们可以看出现在对于“自甘风险理论”的通说理论核心是受害人的“有过错”，让原被告根据其在导致损害所承担的原因力大小承担相应的责任。根本上讲是过错规则原则在原被告双方都有过失的情况下的具体运用，运用“自甘风险”的法律后果也是针对受害人就其过错程度、原因力情况对侵权人的侵害赔偿责任进行相应的减除。因此，在运动致害案件中关键问题是认定受害人是否有过错，如果受害人有过错的将自己置于风险状态中那么就可以运用“自甘风险理论”对侵害人进行相应的责任减除。法官在行使此项自由裁量权时，应当根据不同的案件判断、权衡受害人的过错程度，相应减轻侵权人的责任，并且根据案件的实际情况进行选择比较原因力说、比较过错说、还是折衷说。
根据上述对公平责任的分析、总结，我们可以看出现在对于“公平责任”的通说理论、立法实践核心是受害人、行为人的“无过错”，让原被告在损害发生时都没有过错的情况下，行为人的行为依据侵权归责原则不构成侵权的前提下实现损害结果承担公平化的一种侵权损害赔偿的形态。受害人的损失按照公平原则由双方当事人分担，解决的是损害的分担问题。在运用公平责任时，结合王利明的观点[16] ，应当注意1.损失程度与负担能力的结合，2.损害程度与受益情况结合，3.损害程度与受害人情况结合。
（二）运动伤害案件中适用两种理论的类型化问题
本文所说适用理论的类型化问题是指哪种类型的运动伤害案件使用什么理论进行分析、裁判的问题。
1.以运动员的身份为划分标准
以此划分标准可以将运动侵害划分为职业运动员运动侵害或有组织运动员运动侵害或业余运动员运动侵害。
（1）在职业体育运动员运动侵害中，不能仅仅依靠侵权责任法来救济，而是应当主要依靠非侵权行为补偿体系和社会安全保障体系进行救济，作为自甘风险理论和公平责任理论是属于依靠侵权责任法来救济的途径。
依照王泽鉴的三阶层损害赔偿或补偿体系的理论[17] ，他根据社会经济发展情况将损害赔偿补偿制度分成了：第一层的侵权行为法，第二层的无过失补偿（非侵权行为补偿），第三层的社会安全保障。并且认为随着社会经济发展状态由低到高的不同阶段，三个层次基本上由倒金子型转为平方型（平衡型）进而转向金字塔型。
而我认为，此种理论在运动伤害中也可以得到充分的体现，在具有高度商业化、职业化、专业化的职业运动中，解决职业运动员的侵害案件中应当主要依靠社会安全体系和无过失补偿制度来解决损害补偿问题。依据有以下几点：
首先，职业运动员的运动侵害事由的发生基于其职业的特征，职业运动员把运动训练和比赛作为其谋生的手段，训练和比赛是其工作内容，运动员与其所在的运动组织、机构、俱乐部是一种劳动关系或者雇佣关系，其运动过程中发生的侵害他人或者被他人侵害在性质上应当类比因工伤害或受伤，因其伤害他人或者受他人伤害应当由其所在的组织、机构、俱乐部承担相应的补偿、赔偿责任；
其次，根据职业运动特点及惯例，除非故意地以伤害对方身体至其伤残为目的的行为应当依侵权责任法的过错原则追究其民事赔偿责任或者以刑法的故意伤害理论追究其刑事责任的，其他在职业运动过程中的伤害或者被伤害事件中通常都是组织、机构、俱乐部承担相应的损害补偿、赔偿；
再次，在大多数的发达国家都规定，俱乐部、体育联合会、体育协会举行比赛必须给运动员上保险，同时运动员、教练、志愿者等参加有关俱乐部的训练活动也必须上保险[18] 。在我国，体育长期以来是“举国体制”，运动员伤、残、病都由国家负责，因此基本上不需要商业保险，运动员也养成了一种“依靠”思想。而随着我国体育产业不断向市场化方向发展，体育组织、运动员都不断变成市场经济中的一员，需要自己为自身的安全保障负责。由于有关体育组织、运动员及广大普通体育健身者风险意识不强，存在侥幸心理，因此缺乏主动投保的积极性。[19] 我国现有的关于体育保险的相关法律规定有《国家队运动员伤残事故程度分级标准》、《国家队运动员伤残事故程度分级标准定义细则》、《国家队运动员伤残保险试行办法》、《优秀运动员伤残互助保险试行办法》等，存在如覆盖面小、保障程度低等问题。另外，并没有专门的对体育主办方、组织者、体校学生保险的规定。[20] 目前我国的体育保险主要险种有：运动员伤残和死亡保险、公众责任险、财产险等，其他的国际上较常见的有关重大赛事的保险，如“赛事取消保险”、“电视转播取消保险”、“俱乐部降级保险”、“赞助取消保险”、其他财务风险保险等，在国内还是空白。[21] 可见，在我国现行的法律制度现状和保险险种设置以及各组织、机构、俱乐部的投保现状完全可以涵摄职业运动中损害赔偿问题；
最后，在职业体育运动中，可以由多元化的纠纷解决机制，依照侵权责任法的诉讼解决机制并非唯一的途径，并且具有其他解决途径优先适用的趋势。我国《体育法》第33条规定，“在竞技体育运动活动中发生纠纷，由体育仲裁机构负责调解、仲裁。体育仲裁机构的设立和仲裁范围由国务院另行规定。”但是，作为外部救济手段的体育仲裁制度尚未建立。随着我国运动职业化进程的发展和商业化运作的正当化、规范化，利用行业内部救济途径、调解、仲裁、诉讼相结合的方式解决职业运动员的运动伤害问题是一个不可阻挡的发展趋势。
（2）在有组织运动员运动侵害中，我们这里讲的有组织运动是区别于职业运动员的组织活动，较常见的是机关、事业、企业、单位、组织、机构等（以下简称“供职组织”）的职员、员工、成员在其组织、协调下进行的团体性比赛、联谊、聚会中的运动过程中，个体运动员不是以个人身份参加相应的训练、活动、比赛，而是有一定的代表其所在“供职组织”的性质前提下发生的伤害他人或者被他人伤害的情况。在此种情况，我认为可以运用 “自甘风险”理论，但是运用这种理论的承担风险主体应当是具有组织作用和地位的“供职组织”，由于其运动员是为其“供职组织”的利益进行体育运动，其进入这种体育风险状态的原因是由于维护并考量后的结果，应当由“供职组织”承担相应的风险，但是“供职组织”承担的风险限于所实施运动种类的类型，较为高对抗、难度、受伤害机率较大的运动，则“供职组织”承担的风险越大，对抗程度、难度、受伤机率较小，则“供职组织”承担的风险较小，超过其风险范围内的超出部分伤害结果应当由行为人承担相应的赔偿责任，但是这种伤害如果是由于行为人的故意或者蓄意伤害而实施的行为造成的，那么应当依据侵权责任法的过错原则追究民事侵权责任或者依据刑法的故意伤害理论追究其刑事责任。
（3）在业余运动员运动侵害中，可以充分利用两种理论来解决相关问题，如果从事的运动项目是激烈程度较高、身体对抗性较强的运动可以运用“自甘风险”理论，但是其风险程度也视运动的类型不同而有所区别，对抗性、激烈程度较小的运动，运动员承担较小的风险，侵权人应当承担较大的赔偿份额；对抗性大的运动，运动员承担较大的风险，侵权人应当承担较小的赔偿份额。但是对于侵害行为基本上属于偶发事件的基本上属于低风险、低对抗性运动中的双方都没有过错的损害案件，不能通过“自甘风险”理论来解决问题，应当适用公平责任原则，综合考量双方的经济条件和损害的程度。
2.以业余运动的激烈程度、身体对抗性、强度为划分标准
以此划分标准可以将业余运动侵害划分为高风险性运动侵害、一般风险性运动伤害、低风险性运动伤害。
（1）在高风险性运动伤害中，高风险运动是指在运动过程中比较激烈、具有很强的身体对抗性、甚至运动本身就是鼓励一种符合规则的“暴力”，比如拳击、击剑、摔跤、柔道、跆拳道等运动，在此类运动中业余运动员在运动开始之初就应当以理性人能够认识到侵害后果的角度认识到参加此类运动就意味着伤害到别人或者被别人伤害，只要在规则允许范围内的伤害都应当由双方自己承担相应的法律后果，承担自己参加此项高危险运动的相应后果，但是不能违反规则，如违反规则引起的伤害则不在“风险”涵摄内容中，不能运用“自甘风险”理论予以违法性阻却，行为人在违反规则的情况下依照侵权法理论的过错责任原则追究侵权人的损害赔偿责任。
（2）在一般风险性运动伤害中，一般风险是指在运动过程中具有一定的身体对抗性、激烈性，在此项运动中业余运动员在运动开始之初就应当以理性人能够认识到的一般侵害后果的角度认识到，参加此项运动就意味着有一定可能性会伤害到他人或者被他人伤害到，比如棒球、垒球、篮球、足球、排球、手球等运动，但是此类运动所涵摄的“风险”要明显小于高风险类运动，机率也明显低于高风险类运动，因此参加此项运动的运动员所承担的风险要略低，对侵害人的风险要求较高，对受害人的风险要求较低，而且“风险”只涵盖在规则允许情况下所导致的损害，超过“风险”程度的重大伤害的超出部分应当由侵害人承担，由于违反规则导致的伤害由于不为“风险”所涵摄，因此违反规则的伤害只能由侵害人承担。
（3）在低风险性运动伤害中，低风险是指在运动过程中具有轻微的身体对抗性、激烈性，如羽毛球、网球、乒乓球等运动，在此项运动中业余运动员在运动开始之初即使以理性人的角度也不会预见到伤害他人或者被他人伤害的后果，伤害发生的机率、程度都是比较小的，在从事此项运动中发生伤害是一种低概率事件，因此运用“自甘风险”理论就不具有合理性，从事此类运动不能视为是进入了一定“风险”范围。在此类损害发生后，只能根据公平责任来衡平双方利益，对损失进行合理分摊。但是在运用此项公平责任时，应当注意以下两点：
第一、应当对损害的性质进行划定，对于财产性损害或者人身损害中的医疗费、护理费、误工费、丧葬费可以归入损失费用，由双方分担损失。非财产性损害中的精神损害则不能提出依此公平责任进行分担。
第二、应当充分考量双方当事人的经济条件。这些经济条件包括当事人的实际经济收入、必要经济支出、应对家庭和社会承担的经济负担。法院可以考量双方经济条件和能力将损失在两方之间进行分摊，也可以在进行考量双方财产状况对比、损失大小等因素的基础上，裁定由一方承担所有损失。如果行为人的经济状况好于或等于受害人的经济状况，应当由行为人承担更多的经济损失。由受害人承担更多损失时应考的主要是：（1）当受害人因损害发生造成经济条件严重恶化时，可考虑由经济条件较好的承担全部损失；（2）当行为人自身经济条件非常困难时，可以考虑有经济状况较好的承担全部损失；（3）当损失显著轻微时，可以考虑由受害人承担；（4）如果受害人已经通过保险分散了部分风险，那在分担损失时，可以酌情让受害人承担更多损失。[22]
3. 以受害人是否业余运动员为划分标准
以此划分标准可以将运动侵害划分为对业余运动员运动侵害或对其他人员运动侵害。
（1）在对业余运动员侵害中，由于业余运动员是运动的参加者，对于所参加运动的类型、激烈程度、对抗程度、风险程度有最为直接的了解，而且对于该运动的风险大小、可能发生的损害他人、被他人损害的可能性有较为直观的了解，根据“理性人”的标准进行衡量，使得受害人在“风险”范围内承担相应的受侵害风险，侵害人在“风险”范围内免除相应的侵害责任，但是此种“风险”应当是运动中的合理冲撞、规则允许的身体接触所导致的伤害，而不能是违反规则的身体伤害或者以故意给他人身体带来伤害的故意报复，不能运用“自甘风险”理论来减轻或免除相应责任。
（2）在对其他人员运动侵害中，由于其他人员也分成与运动相关的人员和与运动无关人员两类，因此，适用不同的标准进行区别。与比赛相关的裁判人员等，属于运动中不可或缺的一部分，他们应当与运动员一样承担与运动类型相匹配的相应程度的“风险”。而与运动无关的人员就不能适用“自甘风险”理论，例如，在一个开放的运动场内，跑道上有人在散步或者慢跑，操场上有自行组织的人员进行足球运动，在一方前锋进行射门时，将球射偏，打在跑道的散步或慢跑人员的脸上，造成眼睛视网膜脱落，那么就不应当适用“自甘风险”理论，而是运用公平责任进行损害分担。正如合同领域的“合同相对性”原理，“自甘风险”也应当有其限定范围，在其限定的与此项运动有关的人员应当承担相应的风险，超过了此范围“自甘风险”理论就失去了适用的合理性，只能是根据双方均无过错的事实，运用“公平责任”比较双方的经济实力、条件和损失的大小进行衡量，以合理分摊伤害所带来的损失。
（三）前述案例适用理论分析
利用上述的两种理论运用类型化分析的结论，案例中的伤害为业余运动中运动员对参观比赛人员的伤害问题，应当运用“自甘风险”理论进行分析判断。总的原则为参观比赛人员应当是与比赛有关人员，应当承担相应的“风险”，况且其观看比赛的地点是球门旁边，“风险”程度也相对较大，因此法院可以判令侵害人承担少量的责任。
河南省郑州市人民政府


郑州市人民政府关于印发郑州市旅行社监督管理办法和郑州市导游人员监督管理办法的通知



郑政文〔2006〕212号

各县(市)、区人民政府,市人民政府各部门,各有关单位:
《郑州市旅行社监督管理办法》、《郑州市导游人员监督管理办法》已经市政府同意,现印发给你们,请认真遵照执行。

二○○六年十二月七日



郑州市旅行社监督管理办法

第一条　为加强旅行社的监督管理,保障旅游者和旅行社的合法权益,维护旅游市场秩序,促进旅游业发展,根据《旅行社管理条例》和《郑州市旅游业管理条例》等法律、法规规定,结合本市实际,制定本办法。
第二条　在本市行政区域内从事旅游业务的旅行社的监督管理,适用本办法。
第三条　市旅游行政管理部门负责全市旅行社的行业管理工作。
县(市)、区旅游管理部门负责本辖区内旅行社的行业管理工作。
第四条　设立国内旅行社,应当向所在地的市或者县(市)旅游行政管理部门提出申请,由旅游行政管理部门在20日内,将初审意见和全部申请材料逐级报送有审批权限的旅游行政管理部门审批。
设立国际旅行社,按照国家有关规定报经批准后,应当报所在地的市、县(市)旅游行政管理部门备案。
第五条　旅行社在本市行政区域内设立分社的,应当自办理完分社登记注册手续之日起30日内,向分社所在地市或者县(市)旅游行政管理部门备案,接受所在地旅游行政管理部门的监督管理。
第六条　鼓励旅行社按现代企业制度组建公司,推行大型旅行社集团化,中型旅行社专业化和小型旅行社网络化。
鼓励旅行社开发以我市为旅游目的地的特色旅游项目和旅游经营品牌,发展自主知识产权,提升我市旅行社业的市场竞争力。
第七条　旅行社在本市行政区域内设立的不具有法人资格的门市部,业务范围应当在设立社的业务经营范围之内,为设立社提供咨询、宣传和招徕游客服务。
旅行社门市部应当与设立社统一管理、统一财务、统一组团和导游安排、统一旅游线路和产品。
第八条　旅行社设立门市部应当自完成工商注册登记手续之日起30日内持下列资料向所在地市或者县(市)旅游行政管理部门备案:
(一)设立社的备案报告;
(二)旅行社业务经营许可证复印件;
(三)门市部经理任命书、履历表、身份证复印件、门市部经理与旅行社签订的正式劳动合同。
第九条　旅行社应当强化自身管理,建立培训制度、安全生产责任制度、统计工作制度、网络信息化管理制度、服务质量监督等制度,并严格执行。
第十条　旅行社应当加强本社从业人员的法制教育、安全教育、专业知识教育和职业技能,配备专门安全管理人员,加强安全管理工作。
旅行社应当设置专(兼)职服务质量监督员,对从业人员的服务质量进行考核和监督检查。
第十一条　旅行社应当在营业场所醒目位置放置旅行社业务经营许可证、营业执照、税务登记证和旅行社服务质量等级标牌和本社导游人员公示栏,并将旅游价格、导游服务费及其他服务性收费明码标价。
第十二条　旅行社应当建立旅游业务档案,业务档案包括出团计划书、导游派出单、导游带团日志、客户资料、旅游合同、团款结算单、《旅游服务质量监督卡》等。
第十三条　旅行社应当聘用具有导游资格的导游人员从事导游活动。旅行社聘用兼职导游人员从事旅游活动的,应当与导游人员服务机构签订聘用手续。　
旅行社应当与聘用的导游人员按照国家规定签订书面劳动合同,及时为导游人员办理社会统筹,按时支付导游人员工资。导游人员工资标准应当与其服务质量等级相一致,不得低于全市最低工资标准。
第十四条　旅行社发布业务广告,应当注明旅行社名称和经营许可证号;刊登相关荣誉称号的,应当注明获得荣誉称号的年度和全称。广告内容应当符合国家有关法律、法规的规定,不得进行虚假和超出经营范围的广告宣传。
旅游业务广告对旅游服务价格和收费有表示的,应当明确价格和收费所包含的项目、档次或标准。
第十五条　旅行社不得委托未取得旅行社业务经营资格的单位或者个人代理或者变相代理旅游业务。
第十六条　旅行社组织旅游者旅游时,应当与旅游者订立书面旅游合同,旅游合同应当包括行程安排、服务项目、服务标准、购物次数与时间、价格标准、自费项目、违约责任、旅游意外保险等事项。
第十七条　旅行社组织旅游,应当为旅游者办理旅游意外保险,并保证所提供的服务符合保障旅游者人身、财物安全的要求。
旅行社应当为其派出的向旅游者提供服务的导游人员办理旅游意外保险。
第十八条　旅行社因不可抗力确需变更合同和团队运行计划的,应当提前向旅游者做出说明,征询游客意见。由此而增加或减少服务项目的,旅行社应当合理收取或退还相应的费用。因不能成团,将已签约的旅游者转让给其他旅行社出团时,应当征得旅游者书面同意。
第十九条　旅行社应当在出发前向旅游者发放与合同相符的团队行程及注意事项。团队行程应当载明团队导游人员联系方式、游览的景点及游览时间、购物场所、食宿地点及标准、自费项目和投诉电话。注意事项应当载明本次出游中可能危及人身、财物安全的情况,应当采取的防范措施及一些日常救护常识。
第二十条　旅行社应当随团发放由市旅游行政管理部门统一印制的《旅游服务质量监督卡》,每一个团队监督卡不得少于两张,监督卡由游客推选出来的监督员持有,在行程结束后由游客填写并签名,交旅行社留存,旅行社应当在行程结束后1个工作日内,将《旅游服务质量监督卡》报所在地旅游行政管理部门存档。
《旅游服务质量监督卡》不得复制、仿制,不得擅自损毁。
第二十一条　旅行社应当制定安全应急预案。发生重大旅游事故时,及时启动应急预案,采取有效措施,避免或减少旅游者的损失,妥善处理善后事宜,并立即向事故发生地和注册地旅游行政管理部门报告。
第二十二条　旅行社实行等级评定制度。等级评定标准由市旅游行政管理部门制定。分级评定由旅游协会根据评定标准进行。
第二十三条　市旅游行政管理部门应当定期汇总旅行社在行业管理、商业信誉、服务质量、旅游安全、服务质量等级等方面的情况,并对外公布。
第二十四条　旅游行政管理部门应当加强对旅行社的业务档案、旅游安全、资格认证、服务质量、对外报价等情况的监督检查。也可以根据需要,派出质量监督检查员随旅游团队对整个旅游活动进行全程的动态监督,及时纠正或查处旅行社的违法行为。
第二十五条　旅游行政管理部门应当建立投诉处理机制。公布投诉电话或其他接受投诉的渠道。旅游行政管理部门对游客或其他公众的投诉应当认真处理,对已受理的投诉案件,能当场处理的,应当当场处理。不能当场处理的,应当在30日内办理完毕,并书面通知投诉人。
第二十六条　实行旅行社及其法定代表人重大安全事故责任追究制。旅行社及其从业人员违法违规造成的重大安全事故的,依照《中华人民共和国安全生产法》等的规定,依法处罚并追究相关责任人的责任。
第二十七条　旅行社违反本办法的行为,按照有关法律、法规、规章的规定处罚。
第二十八条　旅游行政管理部门及其工作人员玩忽职守、不依法行使职权的,由有权机关依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究其刑事责任。
第二十九条　本办法自2007年1月1日起施行。




郑州市导游人员监督管理办法

第一条　为进一步加强导游队伍建设,规范导游活动,保障旅游者和导游人员的合法权益,依据《导游人员管理条例》、《郑州市旅游业管理条例》和《导游人员管理实施办法》等有关规定,结合本市实际,制定本办法。
第二条　导游人员是指依法取得导游证,接受旅行社的委派,为旅游者提供向导、讲解及相关旅游服务的人员。
第三条　导游人员实行分级管理。
市旅游行政管理部门是本市导游人员的行政主管部门,负责在本市注册和进入本市行政区域从事导游活动的导游人员的监督管理工作。
县(市)旅游行政管理部门负责在本行政区域内从事导游活动的导游人员的管理工作。
区旅游行政管理部门负责在本行政区域内从事导游活动的导游人员的监督管理工作。
第四条　导游人员应当加强自身文化修养,恪守职业道德,强化服务意识,增强责任感,努力提高服务水平和职业技能。
第五条　导游人员有获得劳动报酬和社会保障的权利。
导游人员依法执业受法律保护。旅游行政管理部门和有关部门应当及时调查处理侵犯导游人员合法权益的申诉和控告。
第六条　导游人员应当与旅行社签订劳动合同,劳动合同应当明确导游人员的工资标准和支付方式。
第七条　旅行社应当为导游人员建立诚信档案,诚信档案包括导游人员的服务质量等级、从业及被投诉情况、导游证年检情况、奖惩情况等事项。
诚信档案应当对外公布。
第八条　导游人员有下列行为之一,予以奖励:
(一)从业活动表现突出,在中央级主流媒体上公开报道或在全国范围内公开表彰,提高郑州市声誉的;
(二)进入国家级优秀导游员序列的;
(三)在导游大赛或者其他重要赛式上获得全省前10名及全市前3名的。
第九条　导游人员服务质量实行等级评定制度,等级评定标准由市旅游行政管理部门制定。等级评定由旅游协会根据评定标准进行,等级评定结果向社会公开。
第十条　导游人员从事导游活动应当佩戴导游证,不得遮掩,导游证醒目位置应标明服务质量等级标志。
第十一条　导游人员进行导游活动,应当经旅行社委派,并随身携带旅行社出具的任务接待单。
导游人员应当严格按照已确定的接待计划,安排旅游者的旅行、游览活动,不得擅自增加或者减少旅游项目,不得擅自更改行程及游览时间,不得擅自中止导游活动。
第十二条　导游人员从事导游活动时,应当携带由市旅游行政管理部门统一编号的《导游人员服务质量监督卡》。《导游人员服务质量监督卡》由所服务的旅游者填写并签名,导游活动结束后1个工作日内,由旅游者或者导游人员交派出机构留存,再由派出机构转交派出机构所在地的旅游行政管理部门。
《导游人员服务质量监督卡》的保存时间不得低于两年。
第十三条　导游人员进行导游活动,应当就可能发生危及旅游者人身、财物安全的情况,向旅游者做出真实说明和明确警示。发生安全事故时,应立即组织旅游者采取自救互救措施,并向事故发生地110、120联系救助,同时,向委派的旅行社和地接社报告。
第十四条　导游人员进行导游活动,不得有损害郑州形象和名誉的言行,不得擅自增加购物场所或购物次数,不得索取小费和收受回扣。
第十五条　导游人员在导游活动中,侵害旅游者合法权益,或者因自身原因给旅游者造成重大危害或重大损失的,除按《导游人员管理实施办法》规定,扣除相应分值外,还应依法承担赔偿责任。
第十六条　旅游行政管理部门应加强对导游人员从业活动的监督,对外公布投诉电话、电子邮箱等监督渠道,及时处理对导游人员的投诉。
第十七条　旅游行政管理部门对旅游者对导游人员的投诉,应当当场处理。不能当场处理的,按照下列程序处理:
(一)旅游行政管理部门接到投诉后,应当立即审查。符合受理条件的,应于受理后7日内立案,下达《旅游投诉受理通知书》;不符合受理条件的,书面告知投诉者,并说明理由。
(二)对立案的投诉事项,旅游行政管理部门应进行调查,形成书面调查报告。调查时,调查人员不得少于两人。
(三)旅游行政管理部门在查清事实的基础上对投诉事项进行调解,调解达成一致意见的,制作调解书。达不成一致意见的,应在查明事实,分清责任的基础上,作出处理。
(四)旅游行政管理部门作出投诉处理决定书,并在作出决定之日起15日内送达双方当事人。
第十八条　旅游行政管理机关在作出投诉处理决定时,可依法对导游人员进行处罚,导游人员对行政处罚决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第十九条　本办法自2007年1月1日起施行。