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国务院办公厅转发国务院纠正行业不正之风办公室关于1997年纠风工作实施意见的通知
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《国务院纠正行业不正之风办公室关于1997年纠风工作的实施意见》已经国务院同意，现转发给你们，请结合实际认真贯彻执行。

国务院纠正行业不正之风办公室关于1997年纠风工作的实施意见
根据党中央、国务院的部署，为认真贯彻落实中央纪委第八次全会和国务院第五次反腐败工作会议精神，把纠正部门和行业不正之风（以下简称纠风）工作引向深入并取得更加明显的成效，以实际行动迎接我国恢复对香港行使主权和党的第十五次全国代表大会的召开，现对1997年
纠风工作提出实施意见：
一、主要任务和要求
1997年，纠风工作要继续坚持中央确定的反腐败斗争的指导思想、基本方针和工作格局，以党的十四届五中、六中全会精神为指导，坚持纠建并举、标本兼治的方针，把纠风与树立行业新风进一步结合起来，积极开展创建文明行业活动，认真解决人民群众普遍关心和反映强烈的问
题，突出重点，狠抓落实，务求实效。
（一）重点抓好减轻农民负担、清理预算外资金和减轻企业负担三项工作。
减轻农民负担工作，要不折不扣地贯彻执行《中共中央、国务院关于切实做好减轻农民负担工作的决定》，严禁出台农民合理负担之外的各种集资、收费项目，狠刹向农民乱收费、乱摊派和巧立名目、变相加重农民负担的不正之风，切实把农民负担控制在国家政策规定的范围之内，严
防因农民负担过重而引发严重事件和恶性案件。
清理预算外资金工作，要在1996年工作的基础上，认真贯彻落实《国务院关于加强预算外资金管理的决定》，健全财税法规和有关制度，加强对预算外资金收取和管理单位在银行开户的审计，严肃查处越权设立基金、擅自立项收费、设“小金库”和乱支挪用等违法违纪行为，逐步
实现对预算外资金“依法管理、加强调控、规范行为、强化监督”的目标。
治理向企业特别是国有企业乱收费、乱摊派、乱罚款，减轻企业负担，是1997年纠风专项治理新增加的一项重要内容。这项工作涉及面广，情况复杂，政策性强，要精心组织，分步实施。1997年重点是抓好清理，摸清底数，采取有力措施遏制企业负担加重的势头，为下一步规
范管理奠定基础。各地区、各部门要对现有的涉及国有企业的各种行政事业性收费进行一次全面、认真的清理，凡是国务院和省、自治区、直辖市人民政府明文规定之外的收费项目，要坚决停止执行。按规定向企业征收费用，必须使用省、自治区、直辖市财政部门统一规定的票据，有条件
的地方可以实行统一征管的办法，规范收费行为。各地区、各部门和社会团体均不得在法律、法规的规定之外向企业摊派费用，要坚决纠正各种以评比或检查为名向企业收费、罚款的做法。
（二）继续抓好党政机关与所办经济实体脱钩和行政性收费、罚没收入实行收支两条线管理的工作。
各地区、各部门要认真贯彻执行党中央、国务院关于县及县以上各级党的机关、人大机关、审判机关、检察机关和政府机关中的执法监督部门及办事机构，不准兴办经济实体、不准作为各类经济实体的挂靠单位、不准向经济实体投资入股的规定，认真清理检查，务求落到实处。行政性
收费、罚没收入实行收支两条线管理工作，要重点抓好将已经规定的行政性收费项目和政府性基金（收费）纳入财政预算管理的落实。严禁将收费、罚没收入与执收执罚单位的经费划拨和职工奖金、福利挂钩。
（三）将前两年在全国范围内已经治理过的其他项目纳入经常性管理。
已经纠正和见到成效的，要巩固成果，防止反弹；没有落实的，要继续狠抓落实，绝不能放松。治理公路“三乱”，要继续坚持以《国务院关于禁止在公路上乱设站卡乱罚款乱收费的通知》为基本依据，在政策上坚决不开口子，严格规范交通、公安、林业部门的执收执罚行为，巩固和
发展国道、省道基本无“三乱”的成果。哪个地区出现严重反弹，就应将其从基本无“三乱”地区名单中撤下来并予以公布，促其重点整治。治理中小学乱收费，要在进一步规范学校收费行为的同时，继续解决义务教育阶段公办学校“择校生”问题。1997年实现就近入学确有困难的一
些大中城市，要提出明确目标，逐年缩小“择校生”的规模；对招收“择校生”的学校及其招生办法和收费标准，要按规定严格审批并报国家教委备案，同时向社会公开，以增加透明度，加强群众监督。治理用公款出国（境）旅游，要从严查处假借培训、考察之名用公款变相出国（境）旅

游的行为，堵塞公费出国（境）通过旅游、公安渠道办理手续的口子，进一步解决公派出国（境）团组过多过滥问题。整治医药用品购销活动中收受回扣的工作，要着重加强监督和管理，查处回扣、规范折扣。
（四）大力加强行业作风建设。
扎扎实实地推行山东省烟台市实行社会服务承诺制的经验，继续抓好建设部、电力部、铁道部、邮电部、卫生部、国内贸易部、民航总局、供销合作总社和北京、天津、上海、哈尔滨、大连、西安、广州、成都、厦门、苏州、唐山、绍兴市的试点工作。各试点部门和城市不要急于扩大
推行面，要按照“充分肯定、稳步推进、重在实效、贵在坚持”的思路，从办实事入手，从承担社会服务职能的公共服务行业的基层抓起，从解决人民群众最关心、最盼望解决的问题做起，在内容、标准、措施上尽可能细化、量化，务求实效，切忌一轰而起、搞形式主义。
大力加强职业道德建设。要认真总结前两年在有关地区和部门试点的经验，有步骤地推广。各行各业都要从自身的特点和实际出发，着眼于职工队伍整体素质的提高，以思想教育为基础，以规范行为为核心，以强化监督制约机制和激励机制作保证，增强工作的针对性和实效性。要重视
发挥典型示范作用，弘扬爱岗尽责、优质服务的敬业精神，大力倡导诚实守信、办事公道、服务群众、奉献社会的新风尚。
积极开展群众性的创建文明行业活动。从规范“窗口”单位行为、树立行业新风入手，重点抓好公安、建设、电力、铁道等10个部门（行业）已推出的300个文明服务示范点，由文明“窗口”向文明行业逐步推进。要把推行社会服务承诺制、加强职业道德建设、开展规范化优质服
务、树立行业新风有机地结合起来，积极探索新经验和新途径，使创建文明行业活动更加有声有色、富有成效。
除全国统一部署的纠风任务外，各地区、各部门还应结合本地区、本部门的实际，针对群众反映强烈的突出问题开展专项治理。特别是执法监督部门和公共服务行业，要在纠正自身存在的不正之风方面进一步加大力度，严格要求，发挥表率和“窗口”作用。
二、抓落实的主要措施和方法
（一）按照党中央、国务院的部署和要求，认真制定和完善抓落实的措施。减轻企业负担工作，由国家经贸委牵头，国家计委、财政部、审计署、监察部和国务院纠风办参加，要抓紧研究提出具体工作意见；减轻农民负担、清理预算外资金工作，请农业部、财政部分别作出具体安排；
其他纠风专项治理工作，由有关牵头部门分别制定巩固成果、防止反弹的实施意见。国务院纠风办拟召开一次全国纠风工作会议，研究解决如何抓落实、抓深入、抓成效的问题，总结交流近几年来的工作经验，表彰先进，以推动纠风工作的深入开展。
（二）突出工作重点，加大督促检查的力度。减轻企业负担工作，建议在各地自查自纠的基础上，由国务院组织检查组进行一次专项检查。减轻农民负担和清理预算外资金工作，由有关部门选择一些地方、行业和项目进行重点检查。治理公路“三乱”，由交通部、公安部负责，国务院
纠风办搞好督促和协调，视情组织明察暗访。治理中小学乱收费，要重点把住秋季开学前后集中收费期的关口，组织力量抽查大中城市的落实情况。其他专项治理工作，也要采取专门监督机关与业务部门检查相结合等形式，加强督促检查，确保工作落到实处。
（三）进一步加强制度建设，建立健全防范措施和监督制约机制。要重视拓宽监督渠道，加大群众监督的力度。要继续推行政务公开制度。基层人民政府和基层站（所）及“窗口”行业，办理与群众利益密切相关的事项，除属于国家保密的事项之外，都应当采取适当方式向群众和社会
公开，以接受群众监督。民主评议行风，是把行业作风置于群众监督之下的有效做法，应积极推行。国务院纠风办拟召开一次民主评议行风经验交流会，推动这项工作逐步走上经常化、制度化的轨道。
（四）重视抓正反两方面的典型，充分发挥新闻舆论的监督和导向作用。各地区、各部门要进一步加大查处违法违纪案件的力度，对性质严重、影响恶劣的，要公开“曝光”。同时，坚持以正面宣传为主，大力宣扬规范行业行为、树立行业新风的先进集体和先进个人，推广他们的经验
和做法。国务院纠风办拟会同中央宣传部继续加强对烟台社会服务承诺制、上海邮电系统规范服务和济南交警、长春电业局、中国建设银行四平中心支行等先进典型的宣传，同时重视发现和树立新的先进典型，努力创造学先进、树新风的舆论氛围。
（五）切实加强对纠风工作的领导。1997年纠风工作任务重、难度大、要求高，各地区、各部门要在党委和政府的统一领导下，精心组织实施。要把纠风工作与本地区、本部门的改革、发展和业务工作紧密结合起来，按照“谁主管，谁负责”的原则，建立健全纠风责任制，把纠风
工作作为衡量本地区、本部门、本单位工作情况和考核领导干部政绩的重要依据。国务院有关主管部门要把纠风工作摆上重要议事日程，分工一位领导同志具体负责，各地区也要逐项明确主管领导和牵头负责部门，从组织措施上保证责任制落到实处。各级领导干部要转变领导作风，改进工
作方法，加强对纠风工作的调查研究，特别要重视研究解决新形势下出现的新情况和新问题，探索和总结纠建并举、标本兼治的新经验。各级纠风办要加强对各项纠风专项治理工作的督促检查和指导。各级人民政府要关心、重视和支持纠风办的工作，帮助他们解决工作中的困难和问题，充

分发挥他们的职能作用。



1997年3月16日

我国目前的缓刑制度存在一定的弊端，表现在：缓刑的适用条件的规定过于原则，难以操作；撤销缓刑的条件不具体；缓刑执行制度不健全，职责不明确；缓刑犯的监督机制不严格。对我国缓刑制度的完善，可以从缓刑适用条件、适用程序、执行制度三个方面加以完善。具体而言，对缓刑适用条件的规定应当进一步明确化、具体化，在原则规定下，应当规定哪些应当适用缓刑的情节，但同时应当保留法官适当的自由裁量权。适当修正对累犯一律不得适用缓刑的规定，设置和完善缓刑听证程序，改革、完善缓刑执行制度。


　　关键词：弊端；执行制度；法官自由裁量权


　　根据我国刑法规定，缓刑是附有一定条件，暂缓执行刑罚或不执行原判刑罚的一种制度。通常适用于判处短期剥夺自由的犯罪。我国刑法中的缓刑，采用的是司法制的缓执行制度。指人民法院对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，认为暂不执行原判刑罚，确实不致再危害社会的，在一定考验期内，暂缓执行原判刑罚的制度。我国自1980年1月1日起正式实施刑法以来的20多年来的实践证明，缓刑制度在维护我国社会的稳定，加强犯罪改造起到非常重要的积极作用，是具有中国特色的社会主义刑罚制度的重要体现。像任何事物都有两重性一样，缓刑制度也存在一些法律上面的不足，因而产生一些消极作用也不可忽视，研究缓刑制度所产生的积极作用和消极作用，还有执行情况，并采取相应对策逐步改进和完善我国的缓刑制度，是加强我国司法制度建设的一项重要内容。


　　一、我国缓刑制度的作用


　　（一）缓刑制度的积极作用


　　缓刑是我国刑法适用惩办与宽大相结合，惩罚与教育改造相结合的刑事政策而确立的重要刑罚制度之一，是这一基本的刑事政策在刑罚制度中运用的具体化，也是依靠专门机关与人民群众相结合，同犯罪作斗争的方针在刑罚具体适用中的体现。适用缓刑，既表明了国家对犯罪分子及其犯罪行为否定的评价，同时又体现了对犯罪分子一定的宽大政策。在维持原判刑罚效力的基础上给犯罪分子以悔过自新的机会，有利于教育改造犯罪分子，充分体现我国刑法的人道主义精神，缓刑制度的积极作用还表现为以下几个方面：


　　1、缓刑有助于避免短期自由刑的弊端，最优化地发挥刑罚的功能，符合刑罚经济的思想。缓刑的具体适用，能够使犯罪分子在感受到刑罚的威慑力，畏惧暂缓执行的刑罚可能被实际执行的条件下，在不被关押、由特定机关予以考察的过程中，更自觉地检点自己的行为、改恶从善、争取光明。从而避免了被实际执行短期自由刑而带来的与社会隔绝、重返社会困难、罪犯间交叉感染等现象的弊端，并能较好地以最经济的方法实现刑罚的惩罚、威慑、教育、改造等功能。


　　2、缓刑有助于更好地实现刑罚的目的。刑罚的目的之一，是预防犯罪人重新犯罪。实现刑罚目的的途径，主要是对犯罪人判处并执行刑罚。但基于刑罚个别化的原则判处缓刑，是判处刑罚并保持执行可能性的条件下，暂缓刑罚的执行。是否被撤销缓刑，取决于缓刑犯对自己的自律，即取决于犯罪人的主观努力，在以自律为主的社会生活中，有利于促使犯罪分子自觉地约束自己的行为，获得刑罚特殊预防的效果。


　　3、缓刑是实现刑罚社会化的重要制度保障。被宣告缓刑的犯罪分子不脱离家庭、社会，可以继续从事原有的工作，避免了因执行实刑给其本人和家庭带来的不利影响，即可以使其不致因犯罪而影响履行自身负有的家庭和社会义务；使其既感受到法律的威严，也亲身体会到法律、国家和社会的宽容，从而较自觉地完成改造任务，收到比执行实刑更好的效果。


　　4、缓刑的适用能减少国家经济支出。从经济角度看，刑罚执行是一种经济投入，即国家通过人力、物力、财力投放，以实现预防犯罪目的实现。对缓刑者附条件不执行刑罚，无需国家增加监舍建设费用、监管人员费用，因此，缓刑具有减少国家经济支出的价值。


　　（二）缓刑制度的消极作用


　　1、缓刑适用的透明度不高。司法实践中，对犯罪分子适用缓刑，一般都是合议庭或者审判委员会根据刑法规定的缓刑适用的三个实质要件，认为符合缓刑条件的，作出适用缓刑的判决。我国合议制度和审判委员会制度具有中国特色，其讨论案件的形式是不公开的，既便是当事人和辩护人也无法查阅合议笔录和审委会笔录，这样，对犯罪分子适用缓刑好像是在搞暗箱操作，除判决书中表述“适用缓刑不致再危害社会”这一笼统的理由外，谁也不知道法官对“不致再危害社会”的标准是如何掌握的。司法实践是将抽象的法律条文适用于具体的案件、具体的每一个犯罪嫌疑人，需要考虑诸多因素，比如被告人的犯罪情节、性质、后果、认罪态度、悔罪表现、社会、家庭帮教等等，这些在判决书中都无法表述，也无从表述。对一个被告人适用缓刑，看不到为什么适用缓刑，社会难以理解。导致有的案件适用缓刑的社会效果不好，还有可能导致其他被告人上诉，增加不必要的诉累。


　　2、现在的缓刑适用制度缺少有效的监督机制。缓刑适用的决定权在于法院，它是法院审判权的一个方面。任何权力都应当受到有效的监督，没有监督的权力必然导致腐败。司法实践中，也确实存在有些法官对本不该适用缓刑的被告人而适用缓刑，适用缓刑的不公开、不透明，为某些不法分子提供了便利，他们与法官勾结一起，徇私枉法，玷污着我们的法官队伍。当然，检察机关可以抗诉，但是，有很多案件并不是一目了然，是否适用缓刑可能只是认识上的差异，检察机关不会也不可能对那种可以适用也可以不适用缓刑的案件提出抗诉，检察机关的这种抗诉权对缓刑的适用并没有有效监督。另外，缓刑适用的不公开、不透明，使本来就没有统一标准的缓刑适用缺少了社会监督，公众对一被告人是否应当适用缓刑缺少理解，对于如何适用更不理解。对犯罪分子适用缓刑时，尽管在作出缓刑宣告之前法官也要考虑社会有关方面的意见与影响，但这种意见与影响都是背靠背收集的，所收集的意见可能并不全面，再说群众与社会对这一过程看不见，他们无法对各方面的意见与影响作出自己的评判，因而难以使缓刑的决定置于社会的监督之下。缺少有效监督的缓刑适用制度滋生着司法腐败现象。从另一角度看，有些案件本应当适用缓刑，但是法官为了避嫌而不予适用，免生是非，这些现象都影响缓刑科学合理的适用。


　　3、缓刑适用只有法官裁量权而没有检察官裁量权（求刑权）、没有社会（或群众）的参与权。从实践情况看，目前对犯罪分子适用缓刑，主要限于法官的自由裁量权在起作用。例如，刑法上规定对缓刑适用的条件之一是“确实不致再危害社会”。这主要就是法官依据自己的自由裁量权作出判断。换言之，是否适用缓刑是基于法官的主观性判断。而在检察机关方面，当前，检察机关比较关注的是自己提起公诉的案件是否得到人民法院的有罪判决，是否对被告人判处了实刑，而几乎没有在提起公诉的同时要求对被告人宣告缓刑，并且也极少就人民法院对某个案件的判缓刑发表不同意见。


　　4、缓刑考验期间的监管措施不力。缓刑不等于无罪释放，适用缓刑必须有相应的监管措施，如果监管得不到落实，适用缓刑就等于是一句空话，就不利于促进罪犯改造，不仅如此，还有可能给社会带来危害。
　　二、目前我国缓刑制度的适用情况


　　（一）一般情况下缓刑的适用