南京报亭事件：又是城管挨骂

刘建昆


　　近日，南京市拆除接头报亭引法热议。根据有关报道，南京市市委宣传部、市文明办、市新闻出版局等9部门联合出台《南京市书报刊亭暂行管理办法》（未见原文）；其审批程序是：报刊亭办理依据《出版物经营许可》，经营者向街道提出申请，街道城管科按规定对报刊亭定点并签署审批意见；区市容局对经营地点进行审核批准并签署意见。

　　由此可见，报亭属于多重管理的说法是可以成立的。除了文化主管部门对报亭进行行业主管审批许可外，由于报亭涉及“占道”，即占用城市公共道路，城市道路公物行政主管部门同时进行了公物特别使用许可。

　　公物的特别使用许可是各国公物法或者公产法上通行的一种制度，它是公物行政机关基于所拥有的公物管理权所衍生出来的。我国民国学者白鹏飞认为“于长期间继续的占用道路之行为，则除受警察官署之许可外，尚须向管理道路之官署，请求许可，方可行之也”。这种制度一般应该采取行政许可的形式，使用人所获得的许可，虽然类似于民法上的地役权，但本质上是一种公法上的权利而不是一种民事物权——有时也不直接采取行政许可的形式，而采取诸如行政协作、合同等形式。

　　南京报亭事件凸显出我国公物立法所存在的缺陷，同时也说明，我国法律理论对于公物特别使用许可尚缺乏深入的研究。公物作为供公众使用的行政财产，以公众一般使用为原则，而以特别使用为例外。传统公物行政法理论上认为不但“特别使用权之特许与否，以属于官署之自由裁量为原则”，而且在公物特别使用许可的取消上，“必以不妨害此主要目的为限度。若其特许，而逾越乎此范围，官署当然有取消之权限也。”在南京报亭事件中，南京城市管理局拆除报亭，属于公物特别使用许可的取消，这是一种公物管理权行政行为，而不是公物警察权上的管理行为。但是，公物行政机关进行或者取消特许的裁量，应当以什么为标准，在实体和程序上受到何种限制，仍然属于公物法学乃至行政法的任务。

　　另一个问题是，现代城市道路功能日趋多元化，在很多地方，自动售卖机、无人值守电话亭等设施都可以在道路上找到安身之地，而书刊报亭作为一种文化设施，固有其重要性。由于历史原因，很多城市道路公物在规划设计、建造之时，对这种文化设施的存在缺乏合理的考量，公物行政机关对此也缺乏相应的重视，草率决策，直接造成了管理行为不为公众所理解，引发指责。挨骂之后，倒是希望南京的城市管理部门也能有所反省。


二○一○年十月二十九日
湖北省人民政府


湖北省档案登记办法
湖北省人民政府


（2000年7月31日省人民政府常务会议审议通过）


第一条 为了有效地对档案事务实行监督和指导，保障档案的完整与安全，根据《湖北省档案管理条例》和其他有关法律、法规，制定本办法。
第二条 本办法所称档案登记，是指档案行政管理部门对依法从事档案工作的机构、人员、库房设备、馆室藏量、档案管理的基本情况以及根据本办法应予登记的其他事项，进行审查和登记。
第三条 凡在本省行政区域内的国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织（以下简称单位），应当依照本办法的规定办理档案登记。
第四条 省档案行政管理部门是全省档案登记的主管部门，依法组织管理全省档案登记工作。
县（县级市、设区的市的区，下同）以上档案行政管理部门依法组织实施本行政区域内的档案登记工作。
行业主管部门和行业协会应当按照各自的职责，协助档案行政管理部门开展档案登记工作。
第五条 县以上档案行政管理部门在档案登记工作中，履行下列职责：
（一）指导、监督本行政区域内的档案登记工作，对违反本办法的行为予以查处；
（二）负责对本行政区域内档案登记工作的宣传和人员培训。
第六条 行业主管部门和行业协会在档案登记工作中，负责所属单位档案机构的成立登记、变更登记和注销登记前的审查工作。
第七条 档案登记工作由县以上档案行政管理部门按照条块结合、以块为主、分级负责、属地管理的原则进行登记：
（一）省档案行政管理部门负责省属单位的档案登记；
（二）市、州、县档案行政管理部门负责市、州、县属单位的档案登记；
（三）县以上国家档案馆应逐级向上一级档案行政管理部门申报登记；
（四）中央驻鄂单位，由省档案行政管理部门办理档案登记；国家另有规定的，从其规定。
上级档案行政管理部门可以委托下级档案行政管理部门对属该上级档案行政管理部门受理登记范围的单位办理档案登记。
第八条 新设立的单位，应当自成立或注册之日起30日内到规定的档案行政管理部门办理档案登记。
本办法实施前已经设立但未办理档案登记的单位，应当在本办法实施之日起30日内到所在地的县以上档案行政管理部门办理档案登记。
第九条 举办重大的政治、经济、科学、文化、体育、外事、宗教等活动，组织单位应在活动结束后60日内到同级档案行政管理部门办理档案登记。
第十条 县以上档案行政管理部门应及时掌握辖区内发生的重大活动的信息，加强与重大活动相关单位的密切联系，对重大活动形成的档案的归档工作进行监督指导。
第十一条 对属于个人所有，但对国家和社会具有保存价值的重要档案，县以上档案行政管理部门应跟踪调查，上门登记；对珍贵的历史档案应依法开展征集、征购工作。
第十二条 单位申报档案登记，应当向档案行政管理部门提供行政事业单位批准成立文件或企业法人登记证明、社团登记证明等有效证件，并填写《档案登记申请表》。
第十三条 档案行政管理部门应当对申请登记单位提交的证明文件和《档案登记申请表》所涉及登记项目的真实性、完整性、合法性进行审核。
对核准登记的单位，档案行政管理部门发给《档案登记证》。
第十四条 已经办理档案登记的单位，因单位分立、合并、迁移的，应当在被批准变更之日起30日内到原发证的档案行政管理部门办理变更登记手续。
第十五条 已经办理档案登记的单位，因撤销、破产或其他原因终止活动的，应当在被终止活动之日起30日内到原发证的档案行政管理部门办理注销登记手续。
第十六条 《档案登记证》由省档案行政管理部门统一印制，任何单位和个人不得非法印制。
《档案登记证》丢失或损毁的，应当在30日内向原发证的档案行政管理部门申请补发。
第十七条 单位申办《档案登记证》的，应当交纳登记证工本费。具体收费标准由省物价局、财政厅核定。
第十八条 有下列行为之一的，依照《湖北省档案管理条例》第三十条、第三十一条的规定予以处罚：
（一）拒不办理档案登记的；
（二）不按照规定办理档案登记、变更登记、注销登记的；
（三）在登记中弄虚作假的；
（四）擅自印制《档案登记证》的。
第十九条 从事档案登记工作的人员必须依法办事，认真履行职责。对工作失职，造成严重后果的，或者利用工作之便牟取私利的，由档案行政管理部门依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十条 本办法实施中的具体问题，由省档案行政管理部门负责解释。
第二十一条 本办法自公布之日起施行。



2000年8月8日