地方政府规章、规定的纠错程序不能缺位

　　　　杨涛


　　　闹得沸沸扬扬的宁夏银川出租车风波，终于以市政府停止执行“两个文件”的决定，得到平息，从8月3日早晨开始，银川市部分出租车已开始运营。人民网8月5日报道，在银川第五届国际摩托车旅游节招待酒会上，记者与银川市市长刘学军相遇。刘学军坦承：银川市的工作没做好，这几天他的压力非常大，晚上时常睡不好觉。
　　　银川市的工作的确没有做好，市政府出台的《银川市城市客运出租汽车经营权有偿使用管理办法》、《银川市城市客运出租汽车更新管理规定》两个政府规定，都涉及公民的重大权益。而按照国务院规定，涉及人民群众切身利益的，一般应通过社会公示或听证会等形式听取意见和建议，银川市却从未向社会公示，也没有召开听证会。行政许可法规定，实施时必须有30天的准备期，而银川市从公布到实施只有四五天的时间。至于国务院规定的合法行政、合理行政、程序正当、高效便民等等对于依法行政的要求，银川市统统都没有兑现。刘学军说：“银川市出台出租车管理办法之前，曾进行过半年时间的调研，并派专门的工作组到全国部分大中城市取经。后来又征求社会上的意见，遗憾的是他们找的全是出租车公司的老板，没有听取身处第一线的出租车司机的意见，导致出台的管理办法和管理规定不符合实际，引起广大出租车司机强烈不满。”如果这也算是调研或听证，那只能说明要实现国务院依法行政的要求，单纯依靠地方政府的自觉是远远不够的，一些地方政府完全可以用“打擦边球”和做样子的方式来规避国务院的规定。
　　　　对于这么一个程序上不合法的地方政府规定，我们遗憾地看到，法律并没有给予相对人一个有效地启动对其纠错的程序。银川出租车风波虽然平息了，但它仍是遵循的是：受规定不利影响的相对人集体上访??媒体的连续报道??引起上级领导和社会各界的重视??地方政府主动终止规定的效力的非正常法律程序，这一带有强烈人治的程序使这一问题的解决带有偶然性、不确定性和非理性，也很难保证一些地方政府从中汲取什么教训，从而真正做到依法行政。
　　　　　我国的《宪法》和《立法法》虽然都规定了地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章，但并没有规定社会团体、企业事业组织、公民对于地方政府规章、规定等规范性文件不服是否有权提起合法性审查，受理机关、受理时限、如何审查与对审查不服如何救济等等程序规定。而我们知道，地方人大会常委会对于地方政府规章、规定等规范性文件的审查是从备案中发现，是一种事后的监督，具有滞后性；而且地方人大会常委会与地方政府规章、规定等规范性文件所作的规定利益无关缺乏审查的强烈动机很难主动去审查，况且不是当事人也难以自行发现问题，这一切都让地方人大会常委会的审查有效性打上一个大大的折扣。实践中，几乎未有过地方人大会常委会主动撤销地方政府的规章这一事实正有力地说明了这一点。
　　　　　　　在司法救济层面上，地方政府的规章、规定等规范性文件作为一种抽象行政行为，不具可诉性，这让受规章、规定不利影响的相对人的社会团体、企业事业组织、公民不能对其提起行政诉讼，不能得到司法救济。在行政救济层面上，《行政复议法》虽然规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。但是，这只是一种事后救济，带有滞后性，这是一；其二是依规章、规定等规范性文件作出具体行政行为的一般是较低层次的政府部门，其无权审查，要提交制定的政府机关自行审查，时间就拖得相当长；其三是由制定规章、规定等规范性文件的行政机关来自行审查也缺乏公正性，很难做到自身纠错；最后，这一规定还特别说明“前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。”，从而排除了对地方政府规章的审查。
　　　　　受地方政府规章、规定等规范性文件不利影响的相对人的社会团体、企业事业组织、公民不能得以有效救济，地方政府规章、规定的违法没有有效纠错程序，相对人在体制内不能理性地表达其利益诉求，就只好采取非理性的体制外的表达??集体上访等方式，以求得到上级政府和公众的重视，从而引发社会的动荡与不稳定。
　　　　　宁夏银川出租车风波的解决不应成为我们处理地方政府规章、规定的违法的范例，寻求制度上的突破是我们应当思考的重点。从法律角度思考，出路有二条：一是法律应该规定社会团体、企业事业组织以及公民有权对于地方政府规章、规定等规范性文件向地方人大常委会提出合法性审查，并制定出比较可行的细则，让审查有公开、公正的程序，并且对审查结果不服还能再次提交上级人大常委会审查，否则即使《立法法》规定了社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，全国人大常委会法工委也在前不久成立法规备案审查室，但仍收效甚微；二是将地方政府规章、规定等规范性文件的抽象行政行为列入可诉性范围，受规章、规定不利影响的相对人的社会团体、企业事业组织、公民可以对其向人民法院提起行政诉讼，要求对其进行司法审查，得到司法救济。

通联：江西省赣州市人民检察院 杨涛 华东政法学院法律硕士 　　邮编：３４１０００ 　　
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安徽省滁州市人民政府


关于印发滁州市失业保险市级统筹办法（试行）的通知

滁政〔2010〕154号


各县、市、区人民政府，市政府各部门、各直属机构：

现将《滁州市失业保险市级统筹办法（试行）》印发给你们，请认真贯彻执行。

二〇一〇年十二月二十九日





滁州市失业保险市级统筹办法（试行）



第一章 总 则



第一条 为进一步完善失业保险制度，提高失业保险统筹层次，增强失业保险基金保障能力，根据《失业保险条例》、《安徽省失业保险规定》等有关规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条 凡在我市参加失业保险的用人单位及职工，按属地管理原则均应依法参加失业保险市级统筹。

第三条 失业保险在全市范围内做到“五个统一”：统一失业保险费的缴费基数和费率，统一失业保险待遇，统一基金管理和使用，统一基金预决算管理，统一失业保险业务管理流程。



第二章 失业保险费缴费基数及费率



第四条 缴费基数：用人单位以本单位上年度全部职工工资总额为单位缴费基数，职工个人以本人上年度月平均工资为个人缴费基数。个人缴费基数低于上年度全省职工月平均工资 60%的，按60%确定，高于上年度全省职工月平均工资 300%的，按 300%确定。单位缴费基数不得低于单位全部参保职工当期个人缴费基数之和。

每年7月1日起统一调整失业保险费缴费基数。

第五条 缴费费率：单位缴费费率为2%；个人缴费费率为1%。



第三章 失业保险金待遇



第六条 失业保险金发放标准：失业保险金统一按市区标准实行社会化发放，为市区最低工资标准的65%，以后随最低工资标准的提高作相应调整，但应高于市区城镇居民最低生活保障标准。其它失业保险待遇依照《安徽省失业保险规定》及有关文件规定执行。

第七条 失业保险金发放期限：失业人员享受失业保险金期限依据其失业前所在单位和本人按照规定累计缴费时间计算。根据《安徽省失业保险规定》，满1年不足5年的每满1年享受3个月失业保险金；满5年不足10年的，在享受12个月失业保险金的基础上，自第5年起开始计算，每满1年，增加2个月的失业保险金，合并期限最长为18个月；满10年以上的，在享受18个月失业保险金的基础上，自第10年开始计算，每满1年，增加1个月失业保险金，合算期限最长为24个月。

第八条 失业保险金申领：用人单位应当及时为失业人员出具终止或者解除劳动关系的证明，告知其按照规定享受失业保险待遇的权利，并将失业人员的名单等有关资料自终止或者解除劳动关系之日起7日内报失业保险经办机构备案。

职工失业后，应当持原单位为其出具的终止或者解除劳动合同关系证明，自终止或者解除劳动关系之日起60日内到指定的失业保险经办机构办理失业登记和失业保险金申领手续；无正当理由，未在规定期限内办理失业登记和失业保险金申领手续的，视为放弃领取本次失业期的失业保险金。



第四章 失业保险基金管理和使用



第九条 失业保险基金的预算。各县（市、区）失业保险经办机构于每年年底前，根据本年度预算执行情况和下年度基金收支预测，编制下年度收支预算草案。各县（市、区）失业保险基金收支预算需由同级人社和地税部门复核、财政部门审核，并经同级人民政府批准后，报市失业保险经办机构。市失业保险经办机构汇总编制全市失业保险基金收支预算，经市人社和地税部门复核、财政部门审核，报市人民政府批准执行。

第十条 失业保险费的征收。失业保险费由同级地税部门征收，直接缴入同级国库。各县（市、区）财政部门按月将失业保险费上划到市失业保险基金统筹财政专户；市本级失业保险费由市财政部门按月从市国库拨付到市失业保险基金统筹财政专户。

第十一条 失业保险基金的拨付。各县（市、区）失业保险经办机构于每月25日前将下月失业保险基金用款计划上报市失业保险经办机构，由市失业保险经办机构汇总并将全市失业保险基金用款计划报送市人社部门，经其复核后，送市财政部门审核。市财政部门审核后，于每月5日前将资金分别拨付到市失业保险经办机构的“失业保险基金支出户”和各县（市、区）失业保险基金财政专户，各县（市、区）财政部门应当在2个工作日内，将资金拨付到同级失业保险经办机构的“失业保险基金支出户”。

市失业保险基金统筹财政专户每年年初给各县（市、区）失业保险经办机构的“失业保险基金支出户”留足1个月的支出周转资金。年末，各级失业保险经办机构的“失业保险基金支出户”和各县（市、区）财政部门的“失业保险基金财政专户”结余资金全额划入市失业保险基金统筹财政专户。

第十二条 失业保险基金的决算。每年年终，各县（市、区）失业保险经办机构根据当年实际收支情况编制年度基金决算报告，经同级人民政府批准，报市人社部门复核并经市财政部门审核汇总后，报市人民政府批准，并上报省财政厅、人社厅。

第十三条 失业保险基金的管理。失业保险基金实行统收统支、收支两条线管理。市财政部门设立市失业保险基金统筹财政专户。市人社、财政会同市审计部门对各县（市、区）统筹前结余的失业保险基金进行审计，确认后，由市人社、财政部门在各县（市、区）政府指定的国有商业银行设立市失业保险基金统筹财政专户积累基金分户。县（市、区）积累的失业保险基金纳入市级失业保险基金统筹管理和使用，主要用于弥补县（市、区）失业保险基金收支缺口。统筹前失业保险基金有缺口的，由当地政府按规定予以补齐。经审计后各单位欠缴的失业保险费由各县（市、区）失业保险经办机构协助地税部门负责追缴。

第十四条 失业保险基金的统筹调剂。实行市级统筹后，各县（市、区）当年完成失业保险基金征收任务，收支出现赤字时，由该县（市、区）统筹前的结余弥补；统筹前结余用完后仍有赤字的，赤字部分由市、县（市、区）按7:3比例分担，其中市级承担部分从市级统筹后结余的资金中支出，县级承担部分由该县（市、区）财政承担。

没有完成当年失业保险基金征收任务，收支出现赤字时，由该县（市、区）财政全额承担。



第五章 失业保险业务管理



第十五条 用人单位及其职工、失业人员在全市范围内迁移，只变更失业保险关系，不再转移失业保险基金。

第十六条 失业保险缴费实行实名制管理，失业保险经办机构应按规定建立失业保险个人缴费记录，作为参保人员失业后享受失业保险待遇的依据。



第六章 市级统筹目标考核



第十七条 市政府与各县（市、区）政府签订失业保险工作目标考核责任书。考核的重点包括失业保险扩面、失业保险当期征缴任务和征缴率、失业保险金按时足额发放等指标，同时将组织年度考核（考核办法另行制定）。

第十八条 对完成年度工作目标考核任务的失业保险经办机构，由同级财政按当年征收基金总额的5‰增拨工作经费。



第七章 市级统筹工作管理



第十九条 成立工作领导小组。成立市失业保险统筹工作领导小组，市政府分管市长为组长，市人社局、财政局、地税局、审计局、监察局、人行滁州市中心支行，琅琊区、南谯区、来安县、全椒县、定远县、凤阳县、明光市、天长市人民政府等为成员单位。领导小组下设办公室，办公室设在市人社局。

第二十条 明确相关部门职责。市人社局负责失业保险行政管理，市失业保险经办机构负责具体业务经办；市财政局负责失业保险基金管理；市地税局负责失业保险费征缴；市审计局负责对失业保险基金的征缴、发放和基金核算管理情况进行审计；人行滁州市中心支行负责基金在国库的收纳和拨付；市监察局负责对各相关部门履行职责情况进行监督。

第二十一条 强化失业保险经办机构管理。各级失业保险经办机构要建立健全失业保险基金内部控制制度，规范基金管理使用，加强内部审计。市失业保险经办机构建立季度核查制度，对各县（市、区）失业保险待遇的支出和基金运行情况进行核查，定期将失业保险基金收支情况向市统筹工作领导小组汇报。

第二十二条 加大财政支持力度。各级政府应将失业保险经办机构人员经费和工作经费列入同级财政预算，保证其正常运转。



第八章 附 则



第二十三条 本办法由市人力资源和社会保障局负责解释。

第二十四条 本办法自印发之日起施行。