监督散论

徐 琳 徐 瑛

内容提要
随着社会的发展，监督的作用和重要性越来越大，社会对监督的要求越来越高。本文对监督这一事物作了一定的研究探讨，提出了一些概念和方法，目的在于引起人们的重视和关注，使之能得到进一步的研究探讨从而形成一个完善的理论体系。

关键词：监督 管理 机制


目 录

一， 监督概论
二， 监督的方式种类
三， 监督实施的三个阶段
四， 监督的几个基本手段
五， 现代监督的特点
六， 监督机制
七， 政府机构的制度完善问题
八， 监督机制的配套措施
九， 举报制度
十， 案例分析
十一， 结束语


一，监督概论
监督是一门科学，它是管理科学中的一个分支。监督是管理系统中的一个子系统，管理应该是包括监督的。但通常人们所说的管理，主要是指“指挥”、“调配”、“安排”、“计划”、 “规划”等，而往往忽略了监督。这是导致目前监督理论和方法相对落后的一个主要原因。而监督被忽略的原因，有这样几种情况：一是没有认识、意识到监督问题从而遗漏了。二是没有认识到监督的重要性而有意识地放弃了；三是虽然认识、意识到了监督的重要性，但由于能力、水平局限，不懂得建立科学有效的监督系统、不懂得较好地开展监督工作从而不得不使之荒废了，四是有的管理者害怕监督不当造成不利影响因而不敢搞监督；五是一些管理者本身是排斥监督的，不想建立监督系统，害怕引火烧身、搬起石头砸自己的脚，抱着“浑水好摸鱼”的想法。
监督虽然是属于管理中的一个内容，但它的实施者不一定是管理者本身，管理者只是建立一个监督系统，让这个系统来发挥作用。所以，当说到管理者的管理工作的时候，有时确实并不包括监督。

人类以社会的形式生存，就必然要有社会契约——即制度、法律。制度、法律的遵守、执行不能单靠人们的自觉，因此就需要有人来监督。政府本身就是监督民众的机构。但是，政府是否会公正平等地执行制度、法律呢？政府也是由一个个的人组成的，这些人也是来自于社会民众。既然民众中的一些人可能违反制度、法律，那么政府中的人也就可能违反制度、法律。因此，对政府工作人员也同样要监督。
不论什么样的社会制度，个人利益都总是有的，只不过或多或少罢了。既然存在个人利益，也就自然会有私心存在。姑且不去深究是否有绝对无私的人存在，至少，绝大多数人都有私心这应是毫无疑问的，区别也只是在于私心的程度多少以及满足私心的手段方式。当然，一个人私心的多少以及满足私心的手段方式是会随着情况的变化而变化的。
既然绝大多数人是有私心的，那么政府机构及国有企业的工作人员有私心也就不足为奇。当然,私心如果不损害到公众、他人的利益倒也无妨。君子爱财，取之有道则无可厚非。但谁能担保在政府机构或国有企业的中工作的所有工作人员都不会因私心而违法犯罪呢？
在私有化程度高一点的社会，必然会有贫富不均的现象，这是导致贪污受贿、以权谋私等犯罪行为的主要原因，当然也有一些人是贪心不足，尽管并不贫穷，也会为了追求更大的财富而去贪污受贿、以权谋私。
贪污受贿、以权谋私等现象不仅仅存在于政府机构或国有企业中，私营企业中也存在，那同样也是属于犯罪行为。尤其是在政府机构中，贪污受贿、以权谋私不仅肯定会损害公众、他人的利益的，而且往往造成的损失是巨大的，影响极坏。因此，防止政府工作人员的贪污受贿、以权谋私更为重要。当然，贪污受贿、以权谋私这种现象，不论在哪里，防治的办法基本上是一样的。因此，进行这方面的探讨，是对整个社会各方面都有重大意义的。
监督的目的不仅仅只是为了防止和追究违反制度、法律等犯罪行为，其最终目的是督促人们尽到自己的责任、义务。因此，其更积极的意义在于，一旦人们认识到所建立的监督机制的效用，则会主动自觉地履行好自己的责任、义务。

监督分为“监”和“督”，“监”是指监视、检查；“督”是指督促，即敦促对方按照规定的要求去做。“监”是手段，“督”是目的。但“监督”的关键是在于“监”，如果没有“监”，就不知道对方做了没有，做得好不好，又怎么能有效地“督促”呢？
人们通常所说的“监督”其实是可以分为两种情况的，一种是既“监”又“督”，一种是只“监”不“督”。一些监督机构、监督人员只监视、检查看有没有违反规定，而并不督促被监督对象去做什么。这一方面是因为，有些事究竟该不该做、怎么做、应该何时做，这些都很难说得清，你去督促的话弄不好会有“干涉内政”、影响工作之嫌疑。另一方面，有些监督的“监”和“督”是由不同的人或机构来实行的，负责“监”的人或机构并没有被授予“督”的职权。尤其在一个高度发达的社会，对于那些在关键职位上任职的人，往往是不进行督促的，这也有两种情况：一种是，由于这个职位对人的业务水平要求很高，如果该做的他没有做或没有做好，说明他不称职，没有这个能力，再怎么督促也没有多大用，不如换掉他；另一种是，由于这个职位对人的职业道德要求很高，即使表面上他的工作干得很好，很有成绩，但他做了一些越轨的事，那么也只能挥刀斩马谡，毕竟不是没有他就不行，一个发达的社会既是人才济济的，也是足够民主的，善于发挥组织集体作用的，个人的作用并不是那么不可替代。即使换一个能力可能比他稍差一点的，只要道德水平比他好，总的效果也会要好得多。
只“监”不“督”这种监督的对象不是从事简单的体力劳动，或工作内容不是那么明确、具体。只“监”不“督”按说就不应该称之为“监督”，但事实上人们并没有如此严格地区别，仍然也称之为“监督”。 况且，有些只“监”不“督”的行为可能多多少少隐含着“督”的作用。至少，杀一儆百也是一种督促。
从技术角度来说，在实行上，通常是“督”比“监”要简单得多。了解真相是一件比较难的事，正因为这样，才会有不少人会做越轨的事。一旦了解了真相，督促就较为容易，只需下达简单的指令或作出处理。
因此，“监督”的关键是“监”。本文重点讨论、研究的主要是针对“监”，本文有些地方使用的“监督”一词其实是仅指“监视”、“检查”。

原始的监督应该是从人类社会产生阶级以来就有了。有了阶级，就必然有统治者和被统治者、占有者和被占有者或雇佣者和被雇佣者。一方或出于自愿（自愿不一定是情愿，他可能是不得已而这样的）或由于被迫而按另一方的要求做事（或称之为提供服务）。作为接受服务的一方，对于做事的一方总是会有不信任的心理，这一方面是因为他们认为，人绝大多数都是自私的，总会有偷懒或者为自己谋取私利、甚至损害他（接受服务方）的利益的行为。另一方面，被服务方担心做事人所做的事没有达到他们的标准。于是，就有了对做事人的监督。
早期的监督是简单监督。简单监督有两层含义，一层含义是指其监督对象是从事简单劳动者，另一层含义是指其监督方法、手段的简单，例如旁站、巡查。一般来说，对从事简单劳动者的监督，所采用的监督方法、手段也往往是简单的，而且是既“监”又“督”。 简单的监督基本上是显形监督，总是有一种对被监督对象不信任、置之被动的感觉，令人不自在，会使人产生一种抵触情绪，对工作积极性有一定的打击，对工作有一定阻碍，况且实施监督的具体的人也很难保证能尽职尽责，尤其是在受到被监督者的利诱的情况下。与被监督者太近就会发生行贿受贿这样的事情。
而先进的监督方法、手段是隐形监督或半隐形监督，表面上看似乎没有监督，因而对被监督者没有心理压力和行为阻碍。同时，由于监督者与被监督者有一定的距离或隔阂，监督者对被监督者不甚了解，不敢冒然行贿，或者不知道向谁行贿。此外，象公开监督的方式，人人都是监督者，不可能个个都去贿赂，而且由于监督者众多，发现问题的几率很大，这个发现不了，那个可能就发现了，于是被监督者就不得不循规蹈矩地做。
随着社会的发展，人们的工作内容越来越复杂，工作方法越来越多样化，对工作效率的要求越来越高，仅仅靠简单的监督，往往既起不到有效的作用，又浪费人力、工作效率低，甚至会对被监督者的正常工作造成不利影响，适应不了社会发展的需要。要提高监督的效能，就必须采取先进的监督方法、手段，并且是多种方法、手段并用。当然，旁站式的简单监督在某些情况下也还是必不可少的。而且，旁站监督只是形式、手段上简单，但并不等于监督的内容简单，也并不一定是随便什么人都可以干得了，那些专业强性的工作，外行人即使站在旁边看也看不出门道。
监督虽然是随着阶级社会的产生而诞生的，但从此以后就永远都不会也不应该消失、废弃。不论今后是否有阶级（即使没有阶级，阶层也还是会长期存在的，即使阶层的差别不大，个人利益也总是会有的，因为很多东西是不可能人均一份的），人类只要以社会的方式生存，就必然有社会分工、有社会契约，就必然需要监督。
有人可能会认为，到了共产主义社会或者其他什么高级社会，人们的思想觉悟都很高了，就不需要监督了。这是一种盲目乐观的态度，是不利于社会的发展和稳定的（即使是共产主义社会或其他什么高级社会也还是要继续发展的，社会发展是没有止境的）。人的思想觉悟是不可能百分之百地判定准确的，即使是在一个高度文明的社会，也只能说人们的思想觉悟总体上达到了一个很高的水平，但具体到某一个人，是很难完全准确地判定其思想觉悟程度的，谁能保证某一个具体的人就一定不会违反社会契约、侵害社会或他人的利益？何况，人类是不断地更新换代的，对下一代的培养教育，即使是采用最科学、合理的教育方法，也难以保证对每一个人的培养教育都能够象机器生产的产品那样全部都相差甚微。只要有一个不遵守法规的人，就可能对社会造成很大的破坏，尤其是在一个没有监督方法、手段没有监督意识的社会里。所以，监督是永远需要的。
因此，社会文明的发展进步，并不仅仅是在于人们的思想境界、道德水平的提高，更主要的是反映在监督方法、手段的进步上面。先进的监督方法、手段，不仅能够提高监督的效能，更能促进人们的思想意识的提高并使之保持稳定。
当人类社会的监督方法、手段足够先进、监督体制很健全的时候，那些有可能违法犯罪的人都明白到违法犯罪的事不可能做成功或者做了后肯定会被马上发现并受到严厉制裁，那么他就不会去做，就不得不循规蹈矩。这样，就形成了一种“人们的思想境界和道德水平很高”的表象。我们之所以称之为表象，乃是不排除有些人会有违法犯罪的想法，只不过没有做、不敢做而已。尽管那只是表象，但其实它是较为稳固的，因为它是靠监督体制、方法、手段来保证的。只要这种监督体制、方法、手段一直都在发挥作用，一直都令他感觉到“不可能做成、做了肯定会被马上发现并受到严厉制裁”， 他就不得不继续维持着这种高尚的表象。（如果越轨的事能够做得到，做了后不一定会被发现甚至很难发现或者难以及时发现，或者发现了也不会受到严厉制裁，那么那些表面高尚的人也可能背地里干着不可见人的勾当。）这种不得已而维持的表象，久而久之就会导致人们形成一种习惯、自觉。同时，由于人格上的需要，人们为了表明自己并非被动地这样做，必然会为自己寻找一种合理的解释，即寻求一种理论上的说法来表明自己是自觉这么做的，而不是象一个听话的动物那样，或者象一个奴隶那样完全是被迫才那样做。（他们与奴隶的本质上的区别就是：他们具有人格上的尊严和更多的行为上的自由。选择这份工作是他们自愿的，如果他们不接受这些‘苛刻的’条件，他们可以不干这份工作，干其他事也可以维持一个不算差的生活，而干这份工作则可以相对好一些。）尽管这实际上是一种被动而形成的理论，但毕竟你不能说一个具体的人他就是不得已而持这种理论，他可以说我原本就是这样的观念，从而保持了个人的人格尊严。而且，这种理论在事实的映衬下，会更深地影响着下一代。这正如下围棋一样，很多下法都是不正确的，但当没有对策对付某种下法的时候，它就能够赢，于是很多人都会走这样的下法。当有对策对付这种下法的时候，人们就不再走这样的下法。当所有错误的下法都有办法对付的时候，人们就只有选择那些稳妥的下法，那些稳妥的下法就成为一种定式，并且这种定式被上升到理论。
全国人民代表大会常务委员会


中华人民共和国主席令（1959年4月）

湖南省城步苗族自治县人民代表大会和人民委员会组织条例已由中华人民共和国第一届全国人民代表大会常务委员会于1959年4月14日第一百零八次会议批准，现予公布。

中华人民共和国主席 毛泽东
1959年4月14日


全国人民代表大会常务委员会关于批准湖南省城步苗族自治县人民代表大会和人民委员会组织条例的决议

（1959年4月14日全国人民代表大会常务委员会第一百零八次会议通过）

1959年4月14日全国人民代表大会常务委员会第一百零八次会议决议：批准湖南省城步苗族自治县第二届人民代表大会第一次会议制定的湖南省城步苗族自治县人民代表大会和人民委员会组织条例。


湖南省城步苗族自治县人民代表大会和人民委员会组织条例

　 （1959年4月14日全国人民代表大会常务委员会第一百零八次会议批准）

　　目录
　　第一章 总则
　　第二章 自治县人民代表大会
　　第三章 自治县人民委员会
　　第四章 附则
　　第一章 总则
　　第一条 城步苗族自治县（以下简称自治县）人民代表大会和人民委员会组织条例，根据中华人民共和国宪法第二章第五节制定。
　　第二条 自治县人民代表大会和人民委员会，是自治县自治机关，是地方国家机关。
　　第三条 自治县人民代表大会和人民委员会一律实行民主集中制。
　　第四条 自治县人民代表大会和人民委员会中，各有关民族都应当有适当名额的代表和人员。
　　第二章 自治县人民代表大会
　　第五条 自治县人民代表大会，是自治县国家权力机关。
　　第六条 自治县人民代表大会代表，由乡（镇）人民代表大会选举。自治县人民代表大会代表名额和代表产生办法依照选举法的规定。
　　第七条 自治县人民代表大会每届任期两年，代表连选得连任。
　　第八条 自治县人民代表大会在自治县内，行使下列职权：
　　（一）保证国家法律、法令和上级人民代表大会决议的遵守和执行；
　　（二）根据宪法规定的权限，按照自治县的特点，制订自治县的自治条例和单行条例，报请省人民委员会转报国务院提请全国人民代表大会常务委员会批准；
　　（三）在职权范围内通过和发布决议；
　　（四）规划经济建设、文化建设、公共事业、优抚工作和救济工作；
　　（五）依照法律规定的财政权限，审查和批准预算和决算；
　　（六）依照国家法律的规定，决定组织人民武装警察；
　　（七）选举自治县人民委员会组成人员；
　　（八）选举自治县人民法院院长；
　　（九）选举省人民代表大会代表；
　　（十）听取和审查自治县人民委员会和自治县人民法院的工作报告；
　　（十一）改变或者撤销自治县人民委员会的不适当的决议和命令；
　　（十二）改变或者撤销乡（镇）人民代表大会的不适当的决议和乡（镇）人民委员会的不适当的决议和命令；
　　（十三）保护公共财产，维护公共秩序，保障公民权利；
　　（十四）保障各民族的平等权利，促进民族间和民族内部的团结与合作。
　　第九条 自治县人民代表大会有权罢免自治县人民委员会组成人员和自治县人民法院院长。
　　第十条 自治县人民代表大会会议由自治县人民委员会召集。
　　第十一条 自治县人民代表大会会议每年举行两次，自治县人民委员会认为必要或者有五分之一的代表提议，可以临时召集自治县人民代表大会会议。
　　第十二条 自治县人民代表大会在每次会议开始的时侯，选举会议的主席团主持会议。
　　自治县人民代表大会会议设秘书长一人，副秘书长若干人。秘书长的人选，由主席团提名，由本次会议通过，副秘书长的人选由主席团决定。
　　自治县人民代表大会举行会议的时侯，设立大会秘书处，在秘书长领导下进行工作。
　　第十三条 自治县人民代表大会举行会议的时侯，设立代表资格审查委员会、议案审查委员会和其他需要设立的委员会，在主席团领导下进行工作。
　　第十四条 自治县人民代表大会举行会议的时侯，代表、主席团和自治县人民委员会，都可以提出议案。其议案由主席团提请人民代表大会会议讨论，或交付议案审查委员会审查后，提请人民代表大会讨论。
　　第十五条 自治县人民代表大会的决议，以全体代表过半数通过。
　　第十六条 自治县人民委员会组成人员和人民法院院长的人选，由自治县人民代表大会代表联合提名或者单独提名。
　　第十七条 自治县人民代表大会选举自治县人民委员会组成人员和自治县人民法院院长，采用无记名投票方式。
　　第十八条 自治县人民代表大会举行会议的时侯，自治县人民委员会所属各工作部门负责人、自治县人民法院院长、自治县人民检察院检察长和经大会主席团同意的其他人员可以列席。
　　第十九条 自治县人民代表大会举行会议的时侯，代表向自治县人民委员会或自治县人民委员会所属各工作部门提出的质问，经过主席团提交受质问的机关，受质问的机关必须在会议中负责答复。
　　第二十条 自治县人民代表大会举行会议的时侯，使用苗族语言和汉族语言文字，并为其他民族代表准备必要的翻译。
　　第二十一条 自治县人民代表大会代表在出席人民代表大会会议的期间，非经主席团的同意，不受逮捕或者审判，如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的机关必须立即报请主席团批准。
　　第二十二条 自治县人民代表大会代表在出席人民代表大会的期间，国家根据需要给以往返的旅费和必要的物质上的便利。
　　第二十三条 自治县人民代表大会代表应当和原选举单位保持密切联系，宣传法律、法令和政策，协助自治县人民委员会推行各项工作，并且及时向自治县人民代表大会和自治县人民委员会反映群众的意见和要求，自治县人民代表大会代表可以列席原选举单位的人民代表大会会议。
　　第二十四条 自治县人民代表大会代表受原选举单位的监督。原选举单位有权随时撤换自己选出的代表。代表的撤换必须由原选举单位以全体代表过半数通过，并且通知自治县人民委员会。
　　第二十五条 自治县人民代表大会代表因故不能担任代表职务的时侯，由原选举单位补选，并且通知自治县人民委员会发给代表当选证书。
　　第三章 自治县人民委员会
　　第二十六条 自治县人民委员会即自治县人民政府，是自治县人民代表大会的执行机关，是自治县一级国家行政机关。
　　自治县人民委员会对自治县人民代表大会和湖南省人民委员会负责并报告工作，并且接受湖南省人民委员会的派出机关的指导和监督。
　　自治县人民委员会是国务院统一领导下的国家行政机关，服从国务院。
　　第二十七条 自治县人民委员会由自治县人民代表大会选举县长一人，副县长三到四人和委员十五人到二十一人组成。
　　第二十八条 自治县人民委员会每届任期两年，县长、副县长及委员，均连选得连任。
　　自治县人民委员会组成人员，因故不能担任职务的时侯，由自治县人民代表大会补选。在自治县人民代表大会闭会期间，自治县县长因故不能担任职务的时侯，由自治县人民委员会在自治县副县长中推选一人报请省人民委员会批准暂时代理其职务，等到自治县人民代表大会举行下一次会议的时侯补选。
　　第二十九条 自治县人民委员会在自治县内，行使下列职权：
　　（一）根据法律、法令，自治县人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决议和命令，规定行政措施，发布决议和命令，并且检查这些决议和命令的实施情况；
　　（二）主持自治县人民代表大会代表的选举；
　　（三）召集自治县人民代表大会会议，向自治县人民代表大会提出议案；
　　（四）领导所属各工作部门和乡（镇）人民委员会的工作；
　　（五）停止乡（镇）人民代表大会的不适当的决议的执行；
　　（六）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令和指示和乡（镇）人民委员会不适当的决议和命令；
　　（七）依照法律的规定任免所属国家机关工作人员；
　　（八）依照法律规定的财政权限，管理自治县的财政，编制和执行预算；
　　（九）在国家发展国民经济计划的指导下，适应本地区的特点，发展经济文化事业；
　　（十）管理自治县所属地方国营工矿企业和商业，管理市场，领导私营工商业的社会主义改造；
　　（十一）管理自治县的交通水利和公共事业；
　　（十二）领导组织农业、林业、畜牧业、手工业的生产和合作事业；
　　（十三）管理文化、教育、卫生、优抚、救济和社会福利工作；
　　（十四）管理税收工作；
　　（十五）管理人民武装警察；
　　（十六）管理兵役工作；
　　（十七）保护公共财产，维护公共秩序，保障公民权利；
　　（十八）保障各民族平等权利，促进各民族间和民族内部的团结与合作；
　　（十九）办理上级国家行政机关交办的其他事项。
　　第三十条 自治县县长主持自治县人民委员会会议和人民委员会工作，副县长协助县长工作。
　　第三十一条 自治县人民委员会，按照需要设立计划、体育委员会，兵役、公安、粮食、税务、农业、林业、水利、商业、农产品采购等局，民政、财政、工业、卫生、交通、统计、人事、文化教育等科。必要时，可另设其他工作部门。自治县人民委员会的工作部门的设立、增加、减少或者合并由自治县人民委员会报请省人民委员会批准。
　　第三十二条 自治县人民委员会会议每月举行一次，在必要时可以临时举行。自治县人民法院院长、人民检察院检察长及其他有关人员可以列席。
　　自治县人民委员会行政会议，每月举行一次，由县长召集所属各科、局、室等负责人参加，其他有关人员可以列席，必要时可以召开临时会议。
　　第三十三条 各科、局、室和委员会，分别设科长、局长、主任，在必要时得设副职。
　　第三十四条 自治县人民委员会的各工作部门，受自治县人民委员会的统一领导，并受上级人民委员会的主管部门的领导和接受湖南省人民委员会的派出机关的主管部门的指导。
　　第三十五条 自治县人民委员会应当协助设立在自治县境内不属于自己管理的国家机关、国营企业和公私合营企业进行工作，并监督他们遵守和执行法律、法令和政策。
　　第三十六条 自治县人民委员会在执行职务的时侯，使用苗族语言和汉族语言文字。
　　第四章 附则
　　第三十七条 本条例经自治县人民代表大会第二届第一次会议通过，报请湖南省人民委员会转报国务院提请全国人民代表大会常务委员会批准后执行。