质疑我国法院上下级之间的关系

郝连忠 来祥鹏


内容提要：随着我国民事审判方式改革浪潮的深入，上下级法院之间的关系尤为令人关注。我国《宪法》和《人民法院组织法》确定上下级法院之间是监督关系，而在现实生活中出现了下级法院向上级法院“请示”的现象，这种现象使得上下级法院间的监督关系变成了领导关系，违反了我国法院两审终身制度和法院独立审判的原则，并且变相剥夺了上诉人的上诉权，违背了法的公平与公正价值。本文在阐述此种现象的同时，并提出了相应的解决措施。
关键词：公正 监督 领导 独立审判 法的价值

据中国新闻社2003年12月2日报道，四川省高级法院新闻发言人近日通报了该省两起司法丑闻：富顺县法院经济审判庭副庭长杨跃因枉法裁判被判刑，自贡市中级法院审判员郑琦因违反审判纪律受处分。这位新闻发言人就此表示：“省高院对敢于碰‘高压线’敢于违反禁令的，将坚决严肃查处”。在人们眼里，四川省高级法院与司法腐败坚决斗争的态度和自揭家丑不护短的做法确实可嘉。的确，四川高院针对司法腐败，查处违纪法官的做法令人拍手称快，但是这种做法是否我国现行法律制度的原则精神呢？值得大家去深思。
一、 法的公平与公正之价值
据我国第一部字书，东汉时期许慎所著的《说文解字》的有关记载，他对法做了如此解释：“法字平之如水，故从水；以触不直者去之，从去。”水表示法像水一样公平，去的意思是除去、驱除，因此，法的本意就为公平、公正、正直。①而法的价值是指法律满足人类生存和需要的基本性能，即法律对人的有用性。法治不能淹没人文精神，人始终应是世界的主体，人永远需求公平、自由、正义、效率等价值。②
庞德认为公正是人与人之间的理想关系；罗尔斯认为公正是指人们之间利益的划分方式与分配方式；博登海默认为公正是指满足个人的合理需要和要求。而我认为公正是指人们之间权利和利益合理分配关系，且这种分配（分配过程、分配方式和分配结果）必须都是合理的。司法是社会公平的最后底线，而司法审判则是维护这道底线的具体行为。伴随着民事审判方式改革浪潮的深入，把诉讼公正作为民事审判方式改革的首要价值取向，其原因表现在：（1）诉讼公正能够促进我国市场经济新秩序的建立、完善和发展；（2）只有诉讼公正，才能实现实体法律的振兴；（3）诉讼公正不仅解决个案的意义，还具有广泛的社会意义；（4）司法最终解决原则决定了诉讼公正是公正、公平和正义的最终保障手段；（5）同时，诉讼公正也是我国民事诉讼法的基本原则之一。
法的公平与公正之价值既然如此，那么我国上下级法院之间的这种“领导关系”是否符合法的公平与公正之价值呢？
二、 我国上下级法院之间的关系问题
我国《宪法》第127条第二款规定：“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级热民法院的审判工作。”按照《人民法院组织法》的规定，“地方各级人民法院对本级人民代表大会及其常委会负责并报告工作”，“下级人民法院的审判工作受上级人民法院监督”。 人民法院内部上下级之间的审判监督关系具体表现在这几个方面：（1）审判对下级人民法院的判决和裁定不服的上诉和抗诉案件。（2）对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现确有错误，有权提审或指令下级人民法院再审。（3）下级人民法院认为自己受理的案件案情重大应由上级人民法院审判的时候，可以请求将案件移送上级人民法院审判，认为自己作出的已发生法律效力的判决确有错误，可以请求上级人民法院再审；上级人民法院有权审判下级人民法院移送的第一审案件和请求再审的案件。（4）最高人民法院对下级人民法院的监督权除上述外，还体现在可以判决或核准死刑案件上。
监督关系不同于领导关系，就司法的组织结构和程序而言，两者的区别在于：监督意味着上级法院仅仅可以依职权就下级法院对某一具体案件的审判结果作出维持、变更或撤消的决定，至于最高法院的司法解释权和各级法院的指定管辖权，则是有关法律对上下级法院关系的特别规定。而领导关系则意味着下级必须听从上级的命令，上级对下级的业务、人事、财务等各方面都有决定性的管理和指令权。
在很多人眼里，法院上下级之间是领导关系，上级法院的人员，随时可以“旁听、指导”下级法院的审判工作，在法院内部，院长、庭长可以随时干涉任何一个案件的审判工作。庭审法官在审理案件的时候，经常庭厂和院长汇报、请示案件的有关情况，下级法院向上级法院请示、汇报有关案件的进展情况。在十届全国人大一次会议上，有代表提出建议：法院要取消两个制度，即取消庭审法官向庭长、院长汇报请示案件的制度和取消下级法院向上级法院请示汇报的制度。
伴随着我国审判方式改革浪潮的深入和审判人员业务素质的不断提高，审判权力正在真正的为合议庭和独任审判员所有，承办法官向庭长、院长汇报请示案件的情况越来越少。即使极少的汇报案件，院、庭长也只提供参考意见，或者建议向审判委员会提请讨论，决定权仍在合议庭和独任法官手中。相反地，下级法院向上级法院请示汇报的情况倒是越来越多，下级法院向上级法院请示汇报的制度，在我国有关法律中并未明文规定，但这种情况却一直存在。其存在的原因可能有这几个方面：（1）案件本身疑难复杂，审判人员不能径行裁判，需要向上级法院请示。（2）一般认为上级法院业务水平高，法官素质高，对疑难复杂的案件能够给予正确的答复。（3）一般经过请示报核的案件，即使当事人不服上诉，也多是维持，很少发回重审或改判。（4）按上级法院答复制作的裁判文书，即使最终证明是错误的，承办人也会免受错案责任的追究。（5）由于地理上的优势，上下级法院之间存在着经常的业务往来，这就不可避免的导致两级法院之间感情上的亲近，请示、汇报成为家常便饭。（6）地方保护主义也是其中的一个重要因素。
随着市场经济体系的逐步建立完善和公民、法人法律意识的不断提高，诉至法院的各种新类型案件日益增多。有的法律关系复杂，有的适用法律困难，于是有的法院和审判人员就采取口头、书面、电话等方式，向上一级法院进行请示报核，并把上级法院的答复作为裁判的依据。而实践证明，这种请示汇报制度存在着种种弊端：（1）不利于提高法院的业务水平和审判人员的业务素质。法官应是依法独立行使审判权的人员（犹如足球场上的裁判），按照我国《法官法》的要求，法官应当具备一定的法律学历和审判经历，因此，法官应具备独立办案的资格，能够胜任解决处理各类案件包括疑难复杂案件。而且我国《民事诉讼法》有这样的规定：法官适用简易审判程序解决不了的案件，可以采取普通审判程序；法官独任审判解决不了的案件，可以采取合议制；如果案件还是不能解决，法官可以提请审判委员会讨论。另外，根据我国诉讼法关于级别管辖的规定，已经把一些影响重大或性质特殊的疑难复杂案件规定由中级以上法院管辖。所以，动辄将疑难复杂案件拿到上级法院去请示报核，不利于提高下级法院的业务素质，也不符合法律对上下级审判机关的管辖权的分配。（2）使两审终审制度流为一种形式，变相剥夺了上诉人的上诉权。我国设立二审终审制度的目的在于使一审的错误裁判得到及时的纠正，借以保护当事人的权利，并使得案件得到公正的裁判。而上下级之间存在的这种“领导关系”使两审终审制度流为一种形式，“一棍子打死”，变相的剥夺了上诉人的上诉权。另外，案件经过请示报核，再到上级法院作出答复，往往需要一两个月甚至更长的时间，延长了案件的审限，也不利于及时保护当事人的诉权。（3）不利于执行错案责任追究制度。为了加强审判人员的责任心和贯彻执行《国家赔偿法》，各地已陆续推行错案责任追究制度。但如果法官裁判的错误是经过向上级请示后造成的，那么就很难追究相关人员的责任。因为案件下级法院的承办人会以案件已经过“请示”为由而开脱责任，而上级法院的答复人也不会受到追究，他们往往会以自己不是案件的承办人、下级法院汇报案件情况不清为由推卸责任。此外，上级法院一般也不把答复下级法院的内容作为考核的依据。（4）这种“请示”不符合当今我国审判方式改革的要求。公正和效率是21世纪法院工作的主题，③从传统的职权主义诉讼模式向现代的控辩式诉讼模式过渡，达到效率与公平二者的兼顾，是我国审判方式改革的主要要求。民事、经济、刑事、行政诉讼都逐步要求当庭举证、当庭质证、当庭宣判，改变过去那种先定后审的情况。如果再事先请示报核，不仅时间上不允许，材料上也难以办到。特别是一些诸如公诉案件，如果检察机关采取“诉讼状一本主义”，只是提交起诉书和证据目录，则对案件审理中可能遇到的一些问题事先就不会知晓，即使在审理中遇到了疑难问题，在当庭宣判的情况下也是无法去请示的。
案件请示制度使上级法院直接参与了一审案件的审理，破坏了下级法院在审理中的独立性，并且变相剥夺了上诉人的上诉权，使二审终审制度沦为一种形式，增强了下级法院在审理案件中对上级法院的依赖性，使上下级法院间带上了浓厚的行政依附色彩，导致上下级法院之间这种监督关系流为了一种形式，进而影响到了案件的公正判决。因此，有必要对法院独立审判原则作重新界定。
三、 法院独立审判原则的重新界定
马克思曾说过：“法官除了法律就没有别的上司”。我国《民事诉讼法》第6条第二款规定：“人民法院依照法律规定对民事案件独立进行审判，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”而在我们现实司法实务中，法院审理案件不仅有现实上的层层报案、领导把关，还有法律上明文规定的审判委员会。但是随着我国审判方式改革的不断深入，强化合议庭和独任审判员的职责，逐步取消庭长和院长把关制度，使合议庭和独任审判员真正成为法律上和事实上的审判组织，越来越成为理论界和司法实务界的共识。事实上，合议庭或独任审判员独立审判或法官独立审判，理论上是成立的，实践中也是可行的。
独立审判原则是否包括上下级法院之间在审判活动中的独立呢？我国立法上没有明确，理论界也未曾过多的关注，在司法实践中也存在着误解。景汉朝先生认为，独立审判既包括法院对外部的独立、内部的独立——法官独立，也包括上下级法院之间的独立。上级法院不得干预下级法院对具体案件的审判，对下级法院只能依法定程序行使监督权，如第二审程序、再审程序，而不能行使领导权、指挥权等等。④本文在上述部分中已经论述过法院上下级间的关系（法律上和现实中），我们从中可以看出，上下级法院之间的关系并不是独立的。因此，我们在关注民事审判方式改革的同时，更应该关注一下法院的独立审判。我们不仅要明确法院对外部的独立，更应该明确法院内部的独立，法官的独立和上下级法院之间的独立是我们关注的焦点。
四、 弃“领导”而还之“监督”
有人或许认为，下级法院向上级法院就案件疑难复杂问题予以请示，可以减少审判错误，提高诉讼效率，节约诉讼成本。但我们能否为此而牺牲法律的公平和公正呢？答案当然是否定的。针对法院间存在的请示报核制度，我提出几点参考意见：（1）加强主审法官责任制。在审判长的选拔上，应该贯彻我国《人民法院审判长选任办法》，严格执行选任原则和选拔的条件。同时加强主审法官的责任。（2）下级法院及其审判人员对待请示应该慎重，请示应严格按照我国法律的有关规定。下级法官应不断加强法律理论、实践和业务学习，提高处理疑难案件的能力。不能光依赖于向上级法院请示。即使错误裁判是经过请示的，也要追究其承办人的责任。（3）上级法院对下级法院的请示应区别对待，不能一概答复。对案件事实不清的案件一律不予答复，对法律事实关系相对简单，下级法院经集体研讨后完全有能力自己作出决断的案件，则不必答复。在不宜就具体案件作出书面结论，只应提供参考性法理意见时，应说明此意见不作为裁判的法律依据。（4）加快民事审判方式改革的步伐，法应适时而动，因此，有必要对我国《民事诉讼法》做出修改，以适应社会发展的需要。
司法审判在很大意义上追求的是公平与公正，因此，我们必须对上下级法院之间的关系做出明确的界定。
五、 结束语
随着我国民事审判方式改革浪潮的深入，上下级法院之间的关系也成为我们法律学者、法律工作者应关注的问题。按照我国民事诉讼法级别管辖的划分，上下级法院应该在其权限内各司其职，而不应该超越其权限行事。诚然，公正和效率是21世纪法院工作的主题，但是我们不能够只为了效率而紊乱上下级法院之间的关系，把公平、公正弃之一旁。因此，在现实生活中，我们必须正确把握好上下级法院之间的关系。

参考资料：
[1] 常怡主编：《民事诉讼法学》，中国政法大学出版社1994年版。
[2] 江伟主编：《民事诉讼法》，北京大学出版社，高等教育出版社2000年版。
[3] 杨立新主编：《民商法前沿》，吉林人民出版社2002年版。
[4] 杨立新主编：《审判方式改革实论》，人民法院出版社1997年版。
[5] 其他相关的法律法规。
[6] 陈金钊主编：《法理学》，北京大学出版社2002年版。



中华人民共和国 哈萨克斯坦共和国 吉尔吉斯共和国 俄罗斯联邦 塔吉克斯坦共和国 乌兹别克斯坦共和国


上海合作组织成员国关于合作打击非法贩运麻醉药品、精神药物及其前体的协议


(中文本)

上海合作组织(以下简称“本组织”)成员国(以下简称“各方”)，
对非法贩运和滥用麻醉药品和精神药物(以下简称“麻醉品”)及其前体大范围的扩散表示忧虑，
认识到非法贩运麻醉品及其前体对各方人民的健康和福祉构成严重威胁，
基于对利用本协议各方领土进行走私和非法过境贩运麻醉品及其前体日趋增加的担忧，
考虑到各方在打击非法贩运和滥用麻醉品方面加强合作符合本组织成员国人民的利益，
按照二○○二年《上海合作组织宪章》和经《一九七二年修正一九六一年麻醉品单一公约的议定书》修正的《一九六一年麻醉品单一公约》、《一九七一年精神药物公约》、《一九八八年联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》，一九九八年联合国大会第二十次特别会议通过的《政治宣言》和决议，以及涉及此问题的联合国其他决议和建议，
根据各方采取有效措施打击非法贩运麻醉品及其前体的共同意愿，
遵循本国法律和公认的国际法原则和准则，
达成如下协议：
第一条
一、各方根据本国法律开展合作，制定打击非法贩运麻醉品及其前体的协商一致的战略和共同措施，在本组织框架内协调各方在此方面的活动，联合所有国家机关、社会和其他组织、公民的力量，以及利用大众媒体防止吸毒和非法贩运麻醉品及其前体。
二、各方促进在针对非法贩运麻醉品及其前体和禁吸戒毒领域中的双边和多边国际合作的开展。
三、各方努力在国际场合就禁止非法贩运麻醉品及其前体的问题协调立场，并与执行禁止非法贩运麻醉品及其前体方面的国际组织进行合作。
第二条
一、各方在打击非法贩运麻醉品及其前体以及滥用麻醉品的合作中遵循以下基本原则：
(一)对涉及麻醉品及其前体流通的所有形式的活动实行国家管制；
(二)对涉及非法贩运麻醉品及其前体的违法行为予以惩罚；
(三)优先采取措施，预防吸毒及与非法贩运麻醉品及其前体有关的违法行为；
(四)国家支持对吸毒成瘾者的脱瘾治疗及医学和社会康复的新方法开展科学研究。
二、各方根据各自国家法律规定，可以明确非医疗使用麻醉品责任，以此作为防止吸毒和减少麻醉品需求的预防性手段。
第三条
各方在打击非法贩运麻醉品及其前体以及滥用麻醉品方面的主要合作内容如下：
(一)分析与非法贩运麻醉品及其前体有关的犯罪状况；
(二)对麻醉品及其前体的流通实行严格管制；
(三)采取协商一致的措施，落实有关打击非法贩运麻醉品及其前体的公约和其他国际条约的各项规定；
(四)组织各方主管机关在打击非法贩运麻醉品及其前体方面开展合作；
(五)制定防止吸毒和非法贩运麻醉品及其前体的联合计划；
(六)完善各方打击非法贩运麻醉品及其前体合作的法律基础，根据国际条约调整该领域的国内法律；
(七)预防吸毒，研究和运用对吸毒成瘾者进行治疗以及社会和医学康复的新方法；
(八)禁止做导致吸毒蔓延的宣传和广告。
第四条
一、各方在打击非法贩运麻醉品及其前体以及滥用麻醉品方面采取如下合作形式：
(一)交换以下有关防止非法贩运麻醉品及其前体问题的情报：
1、所有在各方领土上已经实施或准备实施的非法贩运麻醉品及其前体的犯罪行为；
2、与非法贩运麻醉品及其前体有关的犯罪嫌疑人；
3、从各方中的一方领土向另一方领土非法运输或准备运输麻醉品及其前体的具体事实和经过；
4、参与非法贩运麻醉品及其前体的带有跨国性质的犯罪集团的机构、人员名单、活动范围、管理和联络情况；
5、个人与在各方领土上实施非法贩运麻醉品及其前体的犯罪团伙接触或可能接触的情况；
6、有关非法贩运麻醉品及其前体犯罪活动的形式和方法；
7、将非法贩运麻醉品及其前体获取的收入合法化的活动(洗钱)；
8、发现流入非法贩运渠道的麻醉品及其前体来源的形式和方法以及制止其非法贩运的措施；
9、违法者对非法贩运的麻醉品及其前体所采用的藏匿和掩护的手法及查缉方法；
10、其他共同关心的问题。
(二)一方根据另一方的请求，对涉及非法贩运麻醉品及其前体的活动采取专业侦查措施；
(三)采取措施在反对非法贩运麻醉品及其前体方面相互协作，包括进行控制下交付；
(四)通过举行会议和研讨会等方式交流工作经验；
(五)交换防止非法贩运麻醉品及其前体方面的法律和法规及其执行情况的材料、统计数据及方法建议；
(六)培训和提高相关人员的职业素质；
(七)提供物资技术和咨询帮助，协助举行专家鉴定；
(八)就打击非法贩运麻醉品及其前体问题共同开展科学研究；
(九)必要时，交换收缴的非法贩运的麻醉品及其前体的样品和研究结果；
(十)根据各方参加的国际条约的规定提供司法协助；
(十一)就在合作过程中产生的问题进行协调，包括成立工作组和交换代表，以开展侦查等活动；
(十二)吸收非政府组织和公民参与防止吸毒活动蔓延，发展社会医疗戒毒机构网点。
二、本条第一款第六、七、八项规定的合作具体形式，包括经费问题，可由各方单独商定。
三、本协议不妨碍各方研究和采取其他相互接受的合作方式。
第五条
一、各方根据本国法律确定的中央主管机关通过直接接触、按本协议的规定开展合作。各方中央主管机关为：
外交部；
麻醉药品和精神药物流通管制部门；
总检察院(检察院)；
内务部(公安部)；
国家安全机关和特种部门；
边防部门；
海关部门；
司法部；
卫生部；
教育部；
其他与落实本协议有关的职能部门。
二、为提高落实本协议的效率，各方指定各自负责协调在本协议框架内开展合作的被授权机关。
三、各方必要时通过外交渠道向本协议保存方通报有关中央主管机关和被授权机关的资料，注明它们的邮寄地址、电话号码、传真和电子邮件地址。
本协议保存方向各方通报中央主管机关和被授权机关变化情况。
第六条
经本国中央主管机关同意后，边境地区主管机关之间可以直接开展本协议框架内的合作。其协作程序由各方中央主管机关根据各自国内法律另行协商。
第七条
一、在本协议框架内开展的合作应建立在一方提出合作请求或一方向其认为感兴趣的另一方提出协作倡议的基础上。
(一)协助请求以书面形式提出；
(二)在紧急情况下可以口头提出协助请求，但应在此后的七十二小时内以书面形式确认，必要时可利用通信技术手段传递；
(三)如对协助请求的真实性或内容产生疑问，可请求对方以书面形式对真实性予以补充确认或对文件实质内容做详细说明。
二、协助请求应包括以下内容：
(一)请求方与被请求方中央主管机关的名称；
(二)提出请求的目的及根据；
(三)请求协助的内容；
(四)希望执行请求的期限；
(五)有利于及时和适当执行协助请求的其他信息；
(六)如有必要，标明请求或被请求方采取个别行动的密级；
(七)如有必要，请求书应译成中文或俄文。
三、有关请求的情报只能用于请求书中注明的目的。
第八条
一、被请求方中央主管机关采取一切必要措施以保证快速、尽可能圆满执行请求。请求一般应在送达之日起三十日内执行。
二、被请求方中央主管机关有权要求请求方提供其认为适当地执行请求所需的补充信息。
三、如不违背本国法律，被请求方中央主管机关在本国境内执行请求时可允许请求方中央主管机关的代表在场。
第九条
一、被请求方中央主管机关在不可能或拒绝执行请求时，应立即以书面形式通知请求方中央主管机关，并告知有碍执行请求的原因，同时退还请求书和所有相关附件。
二、如被请求方中央主管机关认为完成协助请求可能给其本国主权、安全或其他重大利益造成损失，或违背本国法律，则可以完全或部分拒绝执行请求。
三、如被请求方中央主管机关认为立即执行请求可能妨碍在其境内进行的刑事诉讼或其他诉讼进程，则可以推迟执行请求或提出执行请求必须遵守的、经与请求方中央主管机关协商后确定的条件。如请求方中央主管机关同意按被请求方提出的条件协作，则须予以遵守。
第十条
一、各方应对其得到的非公开或提供方不愿公开的信息和文件保密。这些信息和文件的密级由提供方确定。
二、一方根据本协议从另一方获得的信息和文件，如事先未得到提供方的书面同意，不得转交。
第十一条
各方在本国法律框架内采取必要措施，在相互可以接受的协议的基础上，对麻醉品及其前体适当利用控制下交付办法，以达到查明参与非法贩运麻醉品及其前体的人员并追究其刑事责任等目的。
第十二条
一、如无另行商定，各方将自行承担在本国境内执行本协议所需的费用。
二、各方将承担各自中央主管机关的代表的国际旅费和在接待方境内所有逗留费用。
三、请求方中央主管机关的代表前往被请求方时，需与被请求方中央主管机关事先商定方可执行。
第十三条
一、为了检查本协议的执行结果和完善本协议所规定的合作，各方遵循《上海合作组织成员国各部门领导人会议条例》，按照俄文字母顺序轮流在成员国境内举行被授权机关领导人会议，每年不少于一次。
二、必要时，各方中央主管机关举行联合工作会晤和磋商。此类工作会晤和磋商经相互商定后一般在倡议方境内举行。
三、举办上述会议、会晤和磋商应事先通报本组织秘书处，结束后向秘书处通报结果。
第十四条
一、如各方对本协议条款的解释和适用产生争议，将通过协商和谈判解决。
二、本协议不妨碍各方加入的其他国际条约中涉及的权利和承担的义务。
第十五条
各方在本协议框架内进行合作时以中文和俄文作为工作语言。
第十六条
一、本协议自保存方收到第四份关于各方已完成为使本协议生效所必需的各自国内程序的书面通知之日起生效。对于在此后完成国内程序的各方，协议自其将有关通知书交付保存方之日起生效。
二、经各方决定，可形成单独的议定书对本协议进行修改和补充，该议定书构成本协议不可分割的一部分，并按本条第一款规定的程序生效。
三、各方不得对本协议提出任何保留意见。
四、本协议自生效之日起五年内有效。此后，如各方无其他决定，本协议有效期将自动延长五年，并依此法顺延。
五、本协议对赞同本协议条款和愿意承担本协议规定义务的其他国家开放。对于加入国，本协议自保存方收到其加入书之日起生效。
第十七条
本协议由本组织秘书处保存，秘书处将核对无误的副本提交各方。
本协议于二○○四年六月十七日在塔什干市签订，正本一式一份，分别用中文和俄文写成，两种文本同等作准。

哈萨克斯坦共和国 代 表 努尔苏丹·纳扎尔巴耶夫
中华人民共 和 国 代 表 胡 锦 涛
吉尔吉斯共 和 国 代 表 阿 斯 卡 尔·阿 卡耶夫
俄 罗 斯 联 邦 代 表 弗 拉 基 米 尔 ·普 京
塔吉克斯坦共和国 代 表 埃莫马利 · 拉赫莫诺夫
乌兹别克斯坦共和国代表 伊 斯 兰 ·卡 里 莫 夫