章剑生 浙江大学法学院 教授



关键词: 信访处理行为/可复议性/行政复议/信访
内容提要: 认定信访处理行为可复议性的要件是存在一个具体行政行为，该具体行政行为影响行政相对人的合法权益，且该具体行政行为有可决定性。信访类型可以分为批评、建议式信访和行政救济式信访。信访处理行为是行政机关针对信访的行政救济式信访所作出的一种处理。信访处理行为可以分为首次处理行为和第二次处理行为，在第二次处理行为中，又可以分为重复处理行为和改变处理行为。首次处理行为、改变处理行为和撤销处理行为符合可复议性的认定要件。不履行信访处理的法定职责行为具有可复议性。当信访救济与行政复议救济发生竞合时，行政复议应当优先适用。


一、引言
信访，它最初是人民群众的反映意见方式。[1]由于人民群众反映意见的内容有时与自己的权益有关，信访就逐渐分离出一种救济功能，到了上个世纪90年代之后，有时它甚至替代了行政复议、行政诉讼等行政救济制度。[2]多年以来，信访这两种功能杂糅在一起，难分难解，也产生出了诸多的法理与实务问题，如信访处理行为是否具有可复议性，就是一个存疑颇深的问题。由于这个问题与行政行为的可诉性之间关联紧密，因此，信访处理行为是否具有可诉性，直接影响到人们对它的可复议性认识与判断的方向。那么，法院对此的态度是什么呢？
（一）最高人民法院的“答复”
法院在行政诉讼中遇到质疑信访处理行为合法性的个案并非少见。关于信访处理行为的可诉性问题，因信访案件本身具有高度的政治敏感性，而法院至今仍没有学会将政治问题转化为法律问题的技术，所以，它一直是持十分谨慎的态度对待之。到了2005年，最高人民法院终于给出了一个将涉访的行政争议案件“推出法院大门”的基本态度：
“信访工作机构是各级政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利不产生实质影响。信访人对信访机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”[3]
这个“答复”可分为两层意思：（1）对行政机关“登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为”，最高人民法院以这些行为对信访人“不具有强制力”、“实体权利不产生实质影响”为由，把它们排除在法院行政诉讼受案范围之外。这层意思与当下主流的行政诉讼法理论基本一致。但是，（2）把“处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定”挤出行政诉讼受案范围，最高人民法院却没有给出任何理由，令人玩味不尽：是没有理由可以给出，还是有理由不给出呢？为什么不重复一下（1）的理由呢？难道除了（1）的理由外还有其他什么特别理由？在我看来，最高人民法院在这里做了一个谜，但至今没有给出谜底。这个“答复”虽然是针对行政诉讼的，但是，行政复议机关在判断一个信访处理行为是否具有可复议性时，或多或少也已经受到了它的影响。因为，人们在讨论行政复议的可复议性时，总会与行政诉讼中的行政行为可诉性相比较，而信访处理行为在行政诉讼中是没有可诉性的。[4]但是，在实践中的个案显示，信访处理行为并非当然不具有可复议性和可诉性，[5]这个“答复”内容是有商榷余地的。
（二）指导性案例中的“要旨”
最高人民法院公布的指导性案例，在各级人民法院审判类似案例时应当参照。 [6]这一“参照”确定了指导性案件具有行政法的法源地位。所以，分析最高人民法院指导性案例所承载的观点，或许可以找到它在上述“答复”中没有给出的谜底。在信访处理行为是否具有可复议性问题上，2007年10月最高人民法院通过发布“杨一民诉成都市人民政府其他行政纠纷案”（以下简称杨一民案）表达了它的观点：
“行政机关驳回当事人申诉的信访答复，属于行政机关针对当事人不服行政行为的申诉作出的重复处理行为，并未对当事人的权利义务产生新的法律效果，不是行政复议法所规定的可以申请行政复议的行政行为。当事人不服行政机关作出的上述信访答复，申请行政复议，接受申请的行政复议机关作出不予受理决定，当事人不服该决定，诉请人民法院判决撤销该不予受理决定的，人民法院不予支持。” [7]
在杨一民案中，最高人民法院确立了一个是否“对当事人的权利义务产生新的法律效果”的标准，用以判断信访处理行为是否具有可复议性。它的逻辑是，先把驳回当事人申诉的信访答复当作一种“重复处理行为”，然后再依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第2款第（5）项规定，得出了这种信访答复“并未对当事人的权利义务产生新的法律效果”之结论，所以它“不是行政复议法所规定的可以申请行政复议的行政行为。”但事实是，信访答复并非仅限于“驳回当事人申诉”，[8]这个单一的标准是否可以判断信访处理行为的可复议性并非没有疑问。不过，对照“答复”的内容，我们可以发现最高人民法院在这个问题上的态度已经发生了重大变化：对信访答复可复议性或者可诉性需要考虑它是否“对当事人的权利义务产生新的法律效果”。
上述最高人民法院的“答复”和“指导性案例”，虽然在信访处理行为是否具有可复议性问题给出了一个较为明确的判断标准，但是由于信访处理行为本身是一种多重性的行政活动，更需要从这种多重性着手，我们才能针对不同的信访处理行为作出是否具有可复议性的准确判断。
本文将先厘清“可复议性”的判断标准，然后基于《信访条例》的若干法律规范，结合个案，试图解释不同类型的信访处理行为与可复议性之间的关系，附带讨论不履行信访处理法定职责等相关问题。本文所要论证的基本观点是，信访处理行为是否具有可复议性，应当从可复议性的若干要件方面加以综合判断，而不能一概加以否定。需要说明的是，由于与信访、行政复议相关的官方文件当下仍然处于“保密”状态，本文所引用的如行政复议决定书等资料主要取自于官方网站、公开出版物等。这种选择性公开的官方文件资料它本身的代表性是比较弱的，因而也可能会影响到本文结论的可靠性。
二、“可复议性”之认定
（一）行政复议的功能定位
行政复议作为一种解决行政争议的行政救济制度，与行政诉讼之间的关系如何，影响到我们对“可复议性”的解释。关于这个问题，有学者从分析1990年《行政复议条例》的内容着手，得出了《行政复议条例》下的行政复议是行政诉讼的“配套制度”之观点：“1990年12月公布的《行政复议条例》，是国务院为贯彻《行政诉讼法》采取的一项立法措施。……《行政复议条例》在对当事人合法权益的保护范围等决定行政复议作用的重大问题上，都以实施《行政诉讼法》的需要为目的，没有超出《行政诉讼法》的设计路线。” [9]这个结论基本符合当时《行政复议条例》下的行政复议制度运行的实际情况。但是，1999年《行政复议法》已经改变了这种附属关系，并建立了一个相对独立于行政诉讼的行政复议制度：“《行政复议法》改变了原来配套制度的陈旧思路，以建立我国独立的行政复议制度为基本指导思想。一切制度性设计都从行政复议本身的性质和能力出发，为公民、法人和其他组织提供一个更有效率和更为便利的行政法律救济主渠道。” [10]我同意这一观点。《行政复议法》还新创设的“行政规定一并审查”制度，着眼于更为彻底地解决行政争议。[11]既然行政复议是一种独立解决行政争议的救济制度，那么它在面对行政诉讼制度时，也不必亦步亦趋。它可以依据自己的功能来确立“可复议性”的认定要件。
在行政复议程序中认定一个行政活动是否具有“可复议性”，需要以明确行政复议的功能作法理的铺垫，才可能得出较为可靠的结论。1999年《行政复议法》第1条规定：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”这是讨论行政复议功能的规范基础。《行政复议法》将“保护公民、法人和其他组织的合法权益”置于“保障和监督行政机关依法行使职权”之前，表明行政复议还是一种行政救济制度，而不仅仅是行政机关系统内部的一种自我监督机制。[12]如果为了突出前者的行政救济制度的功能，后者在相当程度上可以看作是前者的“反射效果”或者手段，这或许更符合立法本意：“强化对复议活动的监督，严格法律责任，充分发挥行政复议制度快捷、便民，又不需要老百姓支付复议费用的优点，使行政争议尽可能解决在行政机关内部。” [13]2007年《行政复议法实施条例》（以下简称《复议条例》）第1条规定：“为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法），制定本条例。”这部《复议条例》作为《行政复议法》的实施性法规在它的第1条中，进一步明确了行政复议的功能在于“解决行政争议”。虽然它与《行政复议法》第1条的表述字面略有不同，但是它的核心要旨仍然没有发生实质性变化。且将行政复议的功能定位于解决行政争议，也与国家当下的社会治理大政方针一致。
（二）“可复议性”之认定要件
既然行政复议的功能在于解决行政争议，那么，“可复议性”的认定要件必须满足这一功能的需要。关于“可复议性”的认定要件，我们至少应当考虑如下三个方面内容：
1．行政复议的客体。《行政复议法》以“具体行政行为”为行政复议的客体，但它没有对“具体行政行为”作出一个明确的法律解释，以至于学术上纷争四起，难定一尊。一种较为权威的学理解释是，“具体行政行为是行政机关针对特定公民、法人或者其他组织作出的影响其权益的决定或者措施的行为。”[14]根据这一解释，我们可以发现，具体行政行为其实包括了学理上通常所说的“行政法律行为”和“行政事实行为”两大部分的内容。之所以“具体行政行为”还包括行政事实行为，是因为有的行政事实行为也会影响行政相对人的权益。这部分行政事实行为符合这一解释的要求。
在实务中，是否存在影响行政相对人权益之事实，也经常被当作判断是否是具体行政行为的一个要件，如前述的“杨一民案”。又如，在吴述英等与信丰县人民政府行政复议不予受理决定纠纷上诉一案中，法院认为：“中共信丰县委、县政府信访局、信丰县建设局、信丰县国土资源局、信丰县房产管理局于2004年11月22日作出的信访字（2004）4号文件：《关于‘一江两岸’一期建设工程被拆迁户张德英、何先焕等人信访问题的答复》（以下简称答复），是针对‘一江两岸’被拆迁上访户吴述英等人提交的‘议题’涉及的问题作出的信访答复行为，它对上诉人吴述英等人的权利和义务不产生实际影响，不是具体行政行为，亦不属于《中华人民共和国行政复议法》第6条规定的复议范围。被上诉人信丰县人民政府据此作出的《不予受理决定书》于法有据，本院应予支持。”[15]可见，可复议的客体是指包括了行政法律行为和影响行政相对人权益的行政事实行为在内的具体行政行为，在实务中是一种可以被接受的观点。如果行政事实行为没有给行政相对人产生权益上的影响，那么，它就不是具体行政行为。
2．受影响的权益是“合法权益”。《行政复议法》第6条第11项规定，行政相对人“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”，可以申请行政复议。所谓“合法”，即符合现行法律体系。合法可以分解为“积极合法”和“消极合法”两种情形。前者为现行法律体系所认可，后者则是现行法律体系不否认，故“消极合法”本质上是“正当”的另一种表述。[16]所谓“权益”是权利和利益的合称，[17]它是指包括但不限于人身权、财产权的其他所有权益。与《行政诉讼法》第11条第1款第8项的规定相比，在行政诉讼中，被诉行政行为可诉性中的“合法权益”一般被限定在人身权、财产权之内。 [18]虽然在实务中这一规定在某些个案中被突破，但在规范意义上它并没有完全改变。所谓“受影响”是“具体行政行为”对行政相对人为现行法律体系所认可或者不否认的权益状况，在法律上产生了减少、否定等情形。这种情形在事实上是否已经发生，暂且不论。
3．“具体行政行为”有可决定性。所谓可决定性，即依照现行法律规定，行政复议机关可以作出能够在法律上彻底解决行政争议的复议决定。如果行政复议机关对一个行政争议没有法定依据可以作出复议决定，那么，被申请具体行政行为就没有可复议性。比如，对上个世纪50-60年代因修建水库的移民等问题作出的信访处理行为，由于现行法律没有具体规定如何处理，复议机关也就无法作出复议决定。这样的信访处理行为是具体行政行为，但可以判断为不具有可决定性。
三、信访处理行为与可复议性
（一）信访的类型
《信访条例》第8条规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮 件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”根据这一规定，信访类型可以分为：（1）批评、建议式信访。它包括反映情况，提出建议、意见等信访活动。这种类型的信访内容，通常与信访人个人权益没有直接关系，或者说，它是一种“公益性信访”。比如，若干村民通过信访批评本村干部官僚主义、形式主义的工作方式。因此，此种类型的信访，是国家与人民之间信息沟通的方式之一，也可以看作是人民参政议政的法定形式。（2）行政救济式信访，即投诉请求。[19]信访人为了自己的权益，向有法定职权的行政机关提出保护其权益的一种请求。这种信访方式多为申诉、控告和检举，因此，它往往会与行政复议、行政诉讼等行政救济程序发生竞合。
信访的宪法依据可以上溯到《宪法》第41 条。该条第1款规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”对照《宪法》的这一规定，它第1句可对应于“批评建议式信访”，第2句可对应于“行政救济式信访”。因此，《信访条例》可以看作是《宪法》规定具体化的行政法规之一。该条第2款规定：“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”这一款的规定是前款的保障性条款，旨在落实前款规定的基本权利。基于对这一规定分析，本文获得如下一个结论：对于“行政救济式信访”，行政机关负有“处理”义务。它是程序法上“回复”义务，行政机关不作回复，将构成“不履行法定职责”。这样的解释也与《信访条例》第32条的内容相一致。因为该条明确规定，行政机关仅针对投诉“请求”才作书面答复，对其他信访并没有程序上的回复义务。因此，行文至此，本文给信访处理行为作定义如下：行政机关针对信访人的“行政救济式信访”——投诉请求——所作出的一种处理。
（二）信访处理行为：第32条
《信访条例》第32条规定：“对信访事项有权处理的行政机关经调查核实，应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定，分别作出以下处理，并书面答复信访人：（1）请求事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，予以支持；（2）请求事由合理但缺乏法律依据的，应当对信访人做好解释工作；（3）请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，不予支持。” 如前所述，信访处理行为是为了回应信访人的“投诉请求”，因此，《信访条例》从处理主体（“有权处理的行政机关”）、事实认定（“调查核实”）、法律适用（“依照有关法律、法规、规章及其他有关规定”）和法定程序（“书面答复”）四个方面的要件——行政行为合法要件——作出规定，要求行政机关分三种情形作出信访处理。根据信访处理的内容，它可以分为：
1．首次处理行为。即行政机关针对信访人的投诉请求的事项，在法律上作出首次的处理。如钟惠霞不服中国银监会浙江监管局信访答复一案。在此案中，钟惠霞就中信银行杭州庆春支行在办理业务时存在着严重的违法违规行为给其合法权益造成重大损失一事，向中国银监会浙江监管局投诉，要求依法处罚。中国银监会浙江监管局经调查核实之后，作出了“根据我们核查所掌握的情况，对照当时金融法律法规，没有证据表明中信银行杭州庆春支行存在构成处罚条件的违法行为；对日常工作中存在的不足，我局将通过监管谈话的方式要求其加强管理”的信访答复。钟惠霞不服此信访答复，向中国银监会申请复议，中国银监会依法受理并作出了维持被申请人答复的复议决定。[20]在本案中，钟惠霞以信访投诉的方式，请求中国银监会浙江监管局处理中信银行杭州庆春支行在办理业务时存在着严重的违法违规行为。经调查核实，浙江监管局作出了“不予支持”的信访处理。在实务中，针对如钟惠霞这样的投诉请求，经调查核实如投诉请求成立的，则将投诉请求及调查核实的材料作为行政处罚立案的依据，随即启动行政处罚程序。
2．第二次处理行为。即针对信访人因不服其他机关已经作出的处理结果不服，经投诉请求，行政机关依法作出第二次信访处理。根据第二次处理行为内容上的不同，我们又可以把它分为：（1）重复处理行为。即不改原来处理的事实、依据或者结果的信访处理。如在陆某不服某区房屋土地管理部门信访答复案中，2002年5月，陆某对某区房屋土地管理局1994年5月就他父亲的房屋产权复查的结果提出信访。2002年6月该房屋土地管理局就1994年复查档案记载的事实及处理决定等有关情况对陆某作了说明性的答复并要求陆某履行1994年复查决定。陆某不服该答复提出行政复议申请。复议机关认为，对此类行政机关就历史遗留问题的说明性答复或重复处置行为不属于行政复议的范围。 [21]在本案中，房屋土地管理局的“说明性的答复”，仅仅是对1994年一个复查结果的说明，内容上具有“重复性”。（2）改变处理行为。即行政机关改变了原处理行为的事实认定、法律适用或者处理结果，本质上是对信访事项作出了一个新的处理决定。
（三）信访处理行为：第34、35条
《信访条例》第34、35条分别规定了对依照第32条作出的信访答复的复查、 [22]复核 [23]处理行为。结合《信访条例》第32条之规定，答复、复查、复核构成了信访三级终结制。与前述“第二次处理行为”一样，行政机关作出的复查、复核处理行为在内容上如果与被复查、复核的信访答复一致的，则为重复处理行为。如在刘某不服某省公安厅信访事项复核处理案中，2005年7月19日、26日，刘某两次到某公安分局信访，要求公安机关对黑社会人员假扮记者投毒一事立案侦查，并依法处理其母亲王某被打伤一案。某公安分局8月3日出具“已调查，证据不足，不予立案”的答复意见，8月28日出具“双方不能达成调解协议，建议到法院诉讼”的答复意见。在刘某到某省公安厅上访后，该省公安厅作出复核信访事项答复意见书，维持某市公安局的信访事项答复意见。刘某向公安部申请复议，公安部以不属于行政复议法规定的受案范围为由，作出不予受理决定。 [24]在本案中，省公安厅“维持某市公安局的信访事项答复意见”，本质上是一种重复信访答复，没有改变原信访答复的内容。反之，如果行政机关作出的复查、复核处理行为在内容上不同于被复查、复核的信访答复的，则属于改变处理行为。实务中个案不多见，但是规范性文件却有明确规定。如《沈阳市信访事项复查复核办法》（2010）第19条规定：“复查（复核）机关按照下列规定做出复查（复核）意见：（1）处理（复查）意见事实清楚、证据确凿、依据充分、程序合法、处理适当的，予以维持；（2）处理（复查）意见事实不清、证据不足、依据错误、处理明显不当的，责令办理（复查）机关重新办理或直接变更处理（复查）意见。”行政机关依照这一规定中的（2）作出复查、复核，即为改变处理行为。
还有一种特殊情形，即撤销处理行为，它在法律上消灭了被复查、复核的信访答复。如《山东省信访事项复查复核办法》（第204号令）第21条第3项规定：“被申请人未依照本办法第十五条的规定提出书面答复、提交作出处理、复查意见的证据、依据和其他有关材料的，视为该处理、复查意见没有证据、依据，决定撤销。” 前述《沈阳市信访事项复查复核办法》（2010）第19条规定中的“责令重新办理”，因它必须以撤销原答复为前提，所以本文将它可以归入撤销处理行为之中。
小结：结合本文第2部分“可复议性”要件的论证，本文的结论是，首次处理行为、改变处理行为和撤销处理行为三类信访处理行为符合行政复议的可复议性的认定要件，具有可复议性，而重复处理行为则没有可复议性。如下表：
法条 类型 可复议性
第32条 首次处理行为 有
第二次处理行为 重复处理行为 无
改变处理行为 有
第34条
第35条 复查处理行为
复核处理行为 重复处理行为 无
改变处理行为 有
湖北省人大常委会


湖北省保护老年人合法权益的规定
湖北省人大常委会


（1987年12月19日湖北省第六届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过）


第一条 为了保护老年人的合法权益，发扬敬老、爱老、养老的传统美德，根据国家法律、法规的有关规定，结合本省实际情况，制定本规定。
第二条 保护老年人的合法权益是国家、社会和家庭的共同责任。各级人民政府要加强领导，积极组织各部门、各单位和村（居）民委员会等基层组织，按照各自的职责范围，认真做好维护老年人合法权益的工作，每个家庭、公民都应当尊敬关心老年人，使老年人在社会生活和家庭生
活中的合法权益得到保障。
各级司法机关对涉及侵犯老年人合法权益的案件，要认真对待，及时处理。
各级老龄组织、社会团体要积极发挥在维护老年人合法权益方面的作用，协助、督促有关部门及时处理侵犯老年人合法权益的问题。
第三条 保护老年人的政治权利和民主权利。任何单位和个人都不得歧视老年人，不得非法限制老年人参加政治活动和社会活动的权利。
第四条 保护老年人的人身权利。禁止子女和其他家庭成员虐待、遗弃老年人。
第五条 保护老年人的财产权利。老年人的收入、储蓄、房屋、生活用品和其他合法财产，受法律保护，任何人不得侵犯，家庭成员不得强占、抢分或者以其他方法侵犯老年人的财产。老年人可以拒绝有独立生活能力的成年子女提出的经济资助的要求。
丧偶和离婚的老年人再婚的，有依法携产的权利。
第六条 保护老年人的婚姻自由权利。子女或者其他任何人不得干涉丧偶、离婚的老年人再婚，不得干扰老年人再婚后的家庭生活。
第七条 老年人有依照法律规定继承配偶、子女等亲属遗产的权利，也有权依法用遗嘱等方式处分自已的财产。
丧偶儿媳、女婿对老年人尽了主要赡养义务的，可以依法继承老年人的遗产；有赡养能力和条件的子女不尽赡养义务的，在分配老年人遗产时，应当不分或者少分；子女遗弃或者严重虐待老年人的，依法丧失老年人遗产的权利。
第八条 保护老年人受赡养和扶助的权利。老年人有权要求其成年子女赡养和扶助，成年子女必须履行赡养和扶助的义务。儿媳、女婿不得阻挠配偶履行赡养和扶助的义务。对于子女已经死亡的祖父母、外祖父母，有负担能力的孙子女、外孙子女负有赡养和扶助的义务。
子女赡养老年人，必须保障老年人的生活水平不低于家庭成员的生活水平，不得强迫老年人迁居条件低劣的房屋，不得强迫老年人从事力所不及的劳动。子女与老年人分居的，应当承担老年人必要的家庭劳务和其他劳动。
家庭成员对赡养问题发生纠纷时，可以签订家庭赡养协议书，并由当事人所在的村（居）民委员会或单位派人参加，监督执行。
第九条 保护老年人从国家和社会获得物质帮助的权利。农村基层组织对五保老年人应当认真落实保吃、保穿、保住、保医、保葬的供养制度；民政和有关部门要切实做好对城镇孤老人的定期生活救济工作，对高龄孤老人的救济标准可以略高于一般孤老人。
各地方、各单位应根据需要和可能，兴办福利院、老年公寓等福利设施，集中供养老年人。
第十条 各机关、团体、企业事业单位都有责任认真管理本单位离休、退休的老年人，切实保障他们按规定享受政治、经济、文化、医疗、福利等方面的待遇，不得克扣、削减或降低标准。对于生活困难的离休、退休老年人，各级人民政府和所在单位，应在发展生产的基础上，随着社
会生活条件的提高，采取补助等办法，逐步增加他们的收入，使其基本生活条件得到保障。
有关单位可以根据离休、退休老年人的自愿和专长，组织他们参加社会活动和公益活动，继续发挥他们在国家建设中的作用。
第十一条 老年人患病时，家庭成员和其他负有赡养、扶助义务的人应关心照护，及时医治。医疗单位要为老年人就医提供方便，对行动不便或者高龄的老年人，积极出诊到户，开设家庭病床。
第十二条 生产、交通运输、商业和有关服务部门，应积极开展社会服务，优先为老年人生活提供方便。文化、体育部门要努力发展老年人文化、体育事业，并利用现有条件，组织和支持老年人开展文化、体育活动。
第十三条 各部门、各单位都要对所属人员经常进行社会主义法制、道德教育，养成敬老、爱老、养老的良好风气。村（居）民委员会要把维护老年人合法权益作为加强社会主义精神文明建设的重要内容纳入村规民约或居民公约，并教育群众自觉遵守。
第十四条 每年重阳节为本省敬老日，届时各级人民政府和有关单位以及基层组织，应组织开展各种形式的敬老、爱老活动。
第十五条 对侵犯老年人合法权益的行为，老年人有权向有关部门反映、控告或者向人民法院提起诉讼。老年人因残疾、患精神病或者受胁迫而无法控告的，村（居）民委员会及其他组织或个人均可向有关部门反映，任何人不得打击、报复。
第十六条 各部门、各单位和村（居）民委员会，对侵犯老年人合法权益的反映和控告，应认真处理，不得推诿。在处理涉及老年人利益的家庭纠纷时，应注重调解，积极疏导，妥善解决。
第十七条 各级人民政府和有关单位，对在维护老年人合法权益方面或开展敬老、爱老、养老活动中作出显著成绩的单位或个人，应给予表彰或奖励。
第十八条 违反本规定，侵犯老年人合法权益的，应分别情况由有关单位或村（居）民委员会给予批评教育，对拒不改正的，干部、职工由其所在单位给予行政处分，村（居）民可以由村（居）民委员会提请有关部门予以处理；对违反治安管理规定的，由公安机关按照治安管理处罚条
例的有关规定处惩；情节严重构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
单位违反本规定的，由其主管部门予以处理。
负有赡养义务的干部、职工拒不赡养老年人，经教育不改的，由所在单位从其收入中扣出应付的赡养费，发给老年人。
第十九条 老年人应当遵纪守法，自觉履行法律规定的义务，引导家庭成员尊重社会公德，维护家庭和睦团结。
第二十条 本规定下列用语的含义是：
（一）老年人是指六十周岁以上的公民；
（二）孤老人是指无子女和其他负有赡养义务亲属的老年公民；
（三）高龄老年人是指八十周岁以上的公民。
第二十一条 本规定由湖北省人民代表大会常务委员会解释。
第二十二条 本规定自1988年1月1日起施行。



1987年12月19日