近年来，随着劳动合同法等相关法律的相继出台，法院受理的劳动争议案件不仅数量上大幅度增长，而且新类型劳动争议案件也不断在审判中出现。其中，“未签订劳动合同、索赔双倍工资”的案件明显增多，在劳动争议类案件中比重占六成左右，已成为劳动争议案件中的热点问题。本文将从双倍工资的性质入手，以寻求解决实践中出现的一些争议问题。

　　一、双倍工资的性质　　　　　　　　　　

　　劳动合同法第八十二条规定：“用人单位自用工之日起超过一个月不满一年未与劳动者订立书面劳动合同的，应当向劳动者每月支付二倍的工资。用人单位违反本法规定不与劳动者订立无固定期限劳动合同的，自应当订立无固定期限劳动合同之日起向劳动者每月支付二倍的工资。”这是双倍工资的法律依据，而双倍工资的法律性质究竟是什么？实践中争议不断。

　　有观点认为，双倍工资就是工资，理由是：双倍工资从字面来看就应当是属于法定工资，将双倍工资理解为工资符合立法宗旨。亦有观点认为双倍工资属于赔偿金性质，理由是双倍工资是对用人单位不签劳动合同的惩罚性赔偿，与赔偿金性质相同。

　　笔者认为，双倍工资首先不是工资。工资的性质是劳动报酬，而劳动报酬的特征是与劳动者提供劳动有直接关系。我们这里谈论的双倍工资既不是因为劳动者提供了双倍劳动，也不是未签订合同下劳动者提供的劳动力价格比签订合同的情况下更高（例如加班工资就是因为劳动者在正常工作时间外的加班时间提供了劳动，而加班时间的劳动力价格高于正常时间，而按法定标准计算）。至于劳动合同法第八十二条为什么称为“双倍工资”，笔者认为可能更多是出于立法的技术性原因，易于理解也便于操作。

　　其次双倍工资也不是赔偿金，因为赔偿金在劳动合同法中有明确的三种情形：一是第八十三条规定的超过法定试用期期限的赔偿金；二是第八十五条所规定的因逾期支付劳动报酬、经济补偿金等费用而加付的赔偿金；三是第八十七条所规定的违法解除或终止劳动合同的赔偿金。

　　因此，双倍工资是对用人单位因违法不与劳动者签订劳动合同而设立的惩罚性措施，但并不属于赔偿金。

　　二、索赔双倍工资案件的特点

　　笔者对所在法院受理的索赔双倍工资案件进行了分析，发现主要呈现以下几个特点：

　　1、该类案件主要集中在餐饮、酒店、中介服务等低端产业。这些行业外来人员比较集中，流动性较大，甚至用工单位受市场经济影响自身也并不稳定，客观上造成了这些行业签订劳动合同困难问题较多，监管难度较大。由此呈现出这部分劳动关系建立后稳定性较差，用人单位往往只和劳动者达成口头协议，不签订书面劳动合同。

　　2、该类案件几乎都是劳动者对老板的“秋后算账”。我国的劳动力市场特别是在低端产业，长期供大于求的问题突出，大多数劳动者为了获取一份工作，在自己的权利受到侵害时往往一味忍让、迁就，只有在离开企业后，才通过仲裁或诉讼维护自己的合法权益。这里就需要特别注意一个时效问题，本文将在下部予以着重阐述。

　　3、该类案件调解难度较大。由于双方没有签订书面劳动合同，争议发生后，对劳动者首次提供劳务时间、工资性收入数额等双方往往各执一词，以致事实部分差异较大，影响了调解的基础。

　　4、该类案件易形成群体性案件。出现这类纠纷时，往往问题出在用工单位身上，不签订劳动合同不是个别现象，这就有可能由个案引发群体诉讼，或直接形成多人集体诉讼，进而产生较大的负面影响，不利于社会矛盾的化解。

　　三、索赔双倍工资案件存在的问题

　　（一）不签劳动合同是否一定支付双倍工资

　　虽然《劳动合同法》确定了不签劳动合同的双倍工资罚则，并没有规定任何豁免的情形。但是在实践中，我们仍应仔细分析问题的成因，不宜机械地去理解。是否需要双倍支付劳动者的工资，应当考虑用人单位是否切实履行了诚实磋商的义务，以及是否已书面通知劳动者而劳动者拒绝签订合同等情况。此外还有一类特殊主体，如企业高级管理人员，从某种意义上讲他们在续签时掌握着签订合同的主动权，如果因故久拖未签，此时若发生劳动争议而涉及双倍工资，责任在谁还是值得分析探讨的。

　　（二）双倍工资具体支付数额的确定

　　实践中，一些人将“双倍工资”简单地理解成“工资的双倍”，还有一些用人单位将“双倍工资”理解为仅为基本工资，不包括奖金、补贴、加班费等，或者是平均工资等。实际上双倍工资是指劳动者每月实际发放的工资的双倍，已发放的工资部分应当扣除。按照国家统计局《关于工资总额组成的规定》，工资的组成包括计时工资、计件工资、奖金、津贴、补贴、加班加点工资和特殊情况下支付的工资六个方面。故双倍工资应包含上述范围。

　　关于双倍工资最多可支付几个月，实践中争议颇多，有主张直至劳动关系终止日的，也有主张最多11个月，还有认为最多12个月的，特别是在《劳动合同法实施条例》出台前可谓众说纷纭，没有一个统一的认识。该条例出台后明确了这一问题，让双倍工资具有更强的可操作性。条例第七条规定，用人单位自用工之日起满一年未与劳动者订立书面劳动合同的，自用工之日起满一个月的次日至满一年的前一日应当依照劳动合同法第八十二条的规定向劳动者每月支付两倍的工资，并视为自用工之日起满一年的当日已经与劳动者订立无固定期限劳动合同，应当立即与劳动者补订书面劳动合同。也就是说双倍工资最多可支付11个月。但在此后的实践中我们发现，普通群众对《劳动合同法》等带有“法“字的法律认识理解度高，对条例这类法规认识模糊，存在误解，无形中增加了矛盾化解的难度。

　　由于《劳动合同法实施条例》第七条从字面上看好似对应的都是劳动合同法第八十二条第一款的内容，致使在实践中，对劳动合同法第八十二条第二款“用人单位违反本法规定不与劳动者订立无固定期限劳动合同的，自应当订立无固定期限劳动合同之日起向劳动者每月支付二倍的工资。”不与劳动者订立无固定期限劳动合同，最多支付几个月工资，也有不同的理解。笔者认为结合劳动合同法第十四条关于无固定期限劳动合同的规定，这类情况下最多也是支付11个月工资。

　　（三）双倍工资的时效问题

　　索赔双倍工资的时效起算点，在实务中也有一定的争议。有人认为应从劳动关系终止之日起算，实务中我们遇到有的劳动者已经在用人单位工作了3、4年以上了，劳动争议时要求解除劳动关系并支付双倍工资等；也有人说从未签合同满一年时起算。两种说法，在实务中都有采纳，可见时效问题非常有必要形成统一的认识。

　　笔者认为，双倍工资罚则实际上是索赔已发正常出勤劳动报酬外的一倍工资，性质上并非劳动报酬，因此，应当适用《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第二十七条第一款为期一年的一般时效。即从用人单位不签订书面劳动合同的违法行为结束之次日开始计算一年;如劳动者在用人单位工作已经满一年，劳动者申请仲裁的时效从一年届满之次日计算一年。比如：如果用人单位未与劳动者签订书面劳动合同满一年，从一年期满这个时间点开始计算一年的时效，如果劳动者超过这个时间再主张双倍工资，那就不会得到支持了。从另一方面分析此中的道理，实际上满一年未签订劳动合同的，已经视为用人单位与劳动者已订立无固定期限劳动合同，前面一年的违法行为已经结束，故应当及时计算时效。

　　四、解决索赔双倍工资案件增多的对策

　　1、加大法律法规宣传力度，增强企业的合同意识。用合同规范企业和职工的行为是避免劳动争议发生的重要依据和途径，因此，有必要向用人单位加大劳动合同法等相关法律法规的宣传力度，引导用人单位走出不签合同的认识误区。对于用人单位而言，签订书面劳动合同，并不会给企业带来多大的损失，反而会避免很多不必要的麻烦。双倍工资是法律的硬性规定，如果不签订就有可能面临巨大的经济损失。实践中，也有的用人单位只注意的新员工的合同签订，疏忽了与老员工的续签合同，这也有可能导致支付双倍工资。

国务院办公厅 教育部 民政部　财政部　人事部劳动保障


国务院办公厅转发教育部等部门关于“十五”期间进一步推进特殊教育改革和发展意见的通知

国办发（2001)92号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　教育部、国家计委、民政部、财政部、人事部、劳动保障部、卫生部、税务总局、中国残联《关于“十五”期间进一步推进特殊教育改革和发展的意见》已经国务院同意，现转发给你们，请认真贯
　彻执行。
　　　　　　　　　　　　　 国务院办公厅
　　　　　　　　　　　 二OO一年十一月二十七日


关于“十五”期间进一步推进特殊教育改革和发展的意见
教育部　国家计委　民政部　财政部　人事部劳动保障部　卫生部　税务总局　中国残联
(二OO一年十月十九日)

　　改革开放以来，我国特殊教育事业的发展取得了显著成就，教育教学改革进一步深化，初步探索出一条具有中国特色的特殊教育发展途径，形成了特殊教育体系的基本框架，为今后的改革和发展奠定了基础。但目前我国特殊教育的发展还不能满足残疾人日益增长的教育需求。根据 《国务院关于基础教育改革与发展的决定》(国发[2001)21号)和《中国残疾人事业“十五”计划纲要》　(国发[2001)7号)的精神，为推进 “十五”期间我国特殊教育的改革和发展，提出如下意见：
　　一、大力普及残疾儿童少年义务教育，进一步完善特殊教育体系，努力满足残疾人的教育需求
　　1．切实将残疾儿童少年教育纳入义务教育体系。坚持将发展残疾儿童少年义务教育作为普及九年义务教育和巩固提高普及九年义务教育成果与水平的一项重要任务，坚持将残疾儿童少义务教育作为特殊教育事业发展的重点，按照分区规划、分类指导、分步实施的原则，科学规划，合理安排，推进残疾儿童少年义务教育的持续发展，满足残疾儿童少年接受义务教育的需求。进一步采取积极的扶持政策，大力推进中西部地区残疾儿童少年义务教育的发展。
　　“十五”期间残疾儿童少年义务教育发展的目标是：
　　(1)占全国人口35％左右的大中城市和经济发达的地区，适龄视力、听力、智力残疾儿童少年(以下简称“三类残疾儿童少年”)义务教育阶段入学率分别达到95％以上，使入学率、保留率分别达到或接近当地义务教育水平；在此基础上努力发展高水平、高质量的残疾儿童少年义务教育，提高特殊教育质量。积极创造条件，努力满足其他各类残疾儿童少年接受义务教育的需求；努力建立为社区和家庭残疾儿童少年教育提供指导、咨询等服务的社会体系。
　　(2)占全国入口50％左右、已实现基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲(以下简称“两基”)的农村地区，“三类残疾儿童少年” 义务教育阶段人学率分别达到85％以上，努力使之达到或接近当地义务教育水平。
　　(3)占全国人口15％左右、未实现“两基”的贫困地区，积极推进“三类残疾儿童少年”义务教育，入学率达到60％以上。
鼓励有条件的地区建设具有示范作用的特殊教育实验学校。
　　2．积极发展残疾儿童学前教育。
　　大中城市和经济发达地区，要积极发展残疾儿童康复、教育事业，使残疾儿童学前教育水平有较大幅度提高；积极支持幼儿教育、特殊教育机构以及社区、家庭开展3岁以下残疾儿童早期康复、教育活动。其他已经普及九年义务教育的农村地区，要进一步发展残疾儿童学前康复、教育事业。
　　3．充分利用现有教育资源，发展残疾人高中阶段教育。要坚持以职业教育为主，使学生具备良好的职业道德、比较熟练的职业技能和平等参与社会生活的能力。有条件的职业学校可试办特殊教育班。在总结试点经验的基础上，进一步兴办视力、听力残疾人普通高中。
　　4．积极创造条件，努力扩大残疾人接受高等教育的机会。继续办好现有的高等特殊教育学校(院)和专业(班)，根据本地特殊教育事业发展需要，合理确定招生规模。有条件的地方可结合当地实际需要，在高等学校新办特殊教育 院(系)或特殊教育专业(班)。普通高等学校在招生录取工作中，不得拒绝录取符合规定条件的残疾考生。国家有关部门要研究并首先在若干普通高等学校进行放宽残疾考生录取体检标准的试点，进一步完善高等学校招收残疾考生的政策。鼓励和支持残疾人参加高等教育自学考试。
　　二、深化教学改革，全面推进素质教育，提高特殊教育的质量
　　5．根据残疾学生身心特点和发展规律，积极改革特殊教育学校课程与教学，调整课程结构，注重课程的综合性、功能性、实践性等特点。“十五”期间，要完成特殊教育学校新的课程方案的制定工作。新的课程方案要坚持以全面提高残疾学生素质为根本宗旨，以培养残疾学生树立自尊、自信、自强、自立的精神和社会适应能力为主要目标；要根据学生差异提出不同的教学内容和要求，使不同类别、不同程度的残疾学　生都能够通过教育得到发展；要加强劳动技能和职业教育，坚持文化知识教育和职业技能教育相结合；要更新教育观念，改进教学方法，开展个别化教学等有效的教学实验，切实提高教育教学质量。
　　6．从残疾学生的实际出发，有针对性地加强德育、体育和美育工作。要按照残疾学生的年龄和残疾类别，确定德育教育内容和要求，并形成一定的目标递进层次。要加强德育的实效性，开展爱国主义、集体主义和社会主义教育，中华民族优秀传统和革命传统教育，理想、道德和法制教育，文明习惯养成教育、心理健康教育、青春期教育和安全教育，自觉抵制一切不利于残疾学生身心健康的活动和物品，依法保护残疾学生合法权益，防止违法犯罪案件的发生。加强对残疾学生正确对待自身残疾的教育，增强其战胜自身缺陷的能力。
　　针对残疾学生特点开好体育课，广泛开展多种形式的体育活动和竞赛，使残疾学生掌握正确的体育锻炼方法，养成锻炼身体的习惯。各级教育行政部门要加强特殊教育学校体育设施和卫生保健设施的建设，特殊教育学校要积极组织学生课余体育活动并加强学校卫生工作，为残疾学生的健康成长提供良好的环境。
　　要进一步加强美育工作，开展丰富多彩的课外艺术活动。特殊教育学校要根据残疾学生的特点，组织学生课余文艺表演团体，丰富学生的课余生活。
　　要将残疾学生的身心康复工作贯穿于学校教育教学的全过程，针对残疾学生的生理缺陷，科学地开展康复训练。
　　7．大力加强劳动技能和职业教育，提高残疾学生适应社会生活的能力，把加强劳动技能教育和多种形式、各种层次的职业教育放在重要位置，切实让学生掌握一定的职业技能，为将来平等、充分参与社会生活，适应社会需要创造条件。各级教育行政部门和学校要根据社会需求确定劳动技能和职业教育教学内容。各地教育、民政和残联等部门和单位要在经费、场地、设备等方面积极支持特殊教育学校开展劳动技能、职业教育，同时要帮助解决好学生毕业后的就业问题以及就业后的残疾职工培训、继续教育问题。各地要采取切实措施，支持特殊教育学校兴办校办企业并积极吸纳本校毕业生就业。　
　　8．进一步加强对普通学校特殊教育班和残疾学生随班就读工作的指导，努力提高教学质量。各级教育行政部门要把办好普通学校特殊教育班和搞好残疾学生随班就读工作，作为一项重要任务来抓；要制定切实可行的政策，鼓励普通学校招收残疾学生；要加强对普通学校特殊教育班和随班就读教学工作的指导、监控，尽快建立普通学校特殊教育班和随班就读的教学管理制度，努力提高教学质量，降低辍学率。支持随班就读学生较多的学校建立资源教室，配备指导教师，为残疾学生提供教学指导，帮助他们解决学习困难。特殊教育学校要定期派出教师对普通学校特殊教育班和残疾学生随班就读的教学工作进行巡回指导。特殊教育研究部门要努力研究提高普通学校特殊教育班和随班就读教学质量的有效
途径。教育部要编写有关随班就读方面的指导手册，指导开展随班就读工作。
　　9．积极开展特殊教育的教学研究和科学研究工作。各省、地(市)级教育行政部门所属的教学研究部门和科学研究部门要配备专职或兼职的特殊教育研究人员，特殊教育学校要鼓励教师结合实践进行教学与科学研究，提高教师的业务水平。教育部要编制并公布“十五”特殊教育科研课题指南。充分发挥特殊教育学术团体的作用；努力办好特殊教育的有关刊物；加强特殊教育的国际、地区交流与合作。　
　　三、进一步加强特殊教育师资队伍建设，不断提高教师素质
　　10．大力加强特殊教育教师的培养、培训工作。“卜五”期间，要对特殊教育学校非特殊教育专业毕业的专任教师进行一次比较系统的特殊教育专业培训；加大承担普通学校特殊教育班和随班就读教学工作教师培训的力度，使任课教师都能够接受一次比较正规的短期培训，掌握基本的特殊教育教学方法。教育部要编写承担随班就读教学工作教师培训教材，制定特殊教育教师资格条件有关规定；要尽快安排特殊教育专业高等教育自学考试。要加强特殊教育学校和招收残学生的普通学校校长的培训工作，不断提高校长对特殊教育的管理水平。“十五”期间，全国特殊教育学校的校长应当接受一次以上的培训，招收残疾儿童少年的普通学校校长也应接受相关培训。重视特殊教育专业技术人员队伍的建设，努力提高专业技术人员的素质。
　　高度重视特殊教育骨干教师的培养培训工作。“十五”期间，教育部要有计划地为各地培训一批特殊教育骨于教师；各省、自治区、直辖市有关部门也要采取相应措施，加强本地特殊教育骨干教师的培养与培训，要将特殊教育师资包括社会福利机构特殊教育师资)的培训工作纳入本地区继续教育工作和骨干教师培训计划中。特别要重视中青年骨干教师的培养和培训，力争在“十五”期间形成二支政治业务素质优良、专业和年龄结构合理的骨干教师队伍。高等师范学校的特殊教育专业要为我国特殊教育高层次人才的培养与培训作出贡献。
　　11．办好特殊教育师范学院(校)，努力提高办学水平和教育质量。各地要加强领导，增加投入，并结合当地需要，因地制宜，合理制定特殊教育师范学院(校、专业)的招生规模，为特殊教育提供素质优良的师资；鼓励和支持有条件的普通高等师范学校开设特殊教育专业。具备条件的地区结合师范教育的布局结构调整工作，相应提高中等特殊教育师范学校(部)的办学层次。中西部地区继续办好一批中等特殊教育师范学校(部)。特殊教育师范学校要深化教育教学改革，加强对学生进行热爱特殊教育事业的教育和教师职业道德教育，加强教学的实践环节，全面提高学生的素质。普通师范学院(校)和幼儿师范学校(专业)要有计划地开设特殊教育课程或讲座，在学生中普及特殊教育知识。
　　12．各地人民政府要保证特殊教育教职工的工资和特殊教育津贴按时足额发放，有条件的地方可根据本地实际，积极改善特殊教育学校教职工的生活水平。接受残疾儿童少年入学的普通学校，在搞活单位内部分配时，应对主要承担残疾儿童少年教育任务的教师给予倾斜。
　　四、切实加强领导，采取有力措施，推动特殊教育事业的发展
　　13．“十五”期间，国家有关部门要在中西部地区建立残疾儿童少年义务教育项目责任制。
　　各省、自治区、直辖市有关部门也要根据本地的实际情况，建立残疾儿童少年义务教育目标责任制，将残疾儿童少年义务教育的发展目标落到实处。
　　14．加强对残疾儿童少年特别是农村地区残疾儿童少年接受义务教育的督导评估工作。各地要制定残疾儿童少年义务教育评估细则，将残疾儿童少年义务教育发展情况作为普及九年义务教育复查的重要内容，着重对已经通过普及九年义务教育验收的县(市)人民政府贯彻落实《中华人民共和国残疾人保障法》有关教育条款的情况、特殊教育学校(部、班)办学思想、办学条件、办学水平和随班就读等残疾儿童少年义务教育情况进行督导检查。
　　教育部要结合督导检查发布专题督导公报，通报各地特殊教育发展情况和存在问题，督促做好整改工作。各级残疾人联合会要建立义务教育阶段未入学残疾儿童少年登记制度，及时将有关情况通报同级教育行政部门，并协助做好入学工作。各级卫生部门要积极配合做好残疾儿童少年的筛查、检测工作。
　　15．进一步开展资助残疾儿童少年接受义务教育的工作。各地要继续推进资助残疾儿童少年接受义务教育工作，建立残疾儿童少年义务教育助学制度；对家庭经济困难的残疾学生酌情减免杂费和其他费用。各有关部门要按照教育部、财政部《关于对全国部分贫困地区农村中小学生试行免费提供教科书的意见》　(教基[2001)15号)，认真落实好向有关残疾学生免费提供教科书的工作。
　　16．坚持特殊教育经费以地方人民政府投人为主的原则，努力增加特殊教育经费。各地要保证特殊教育必需的办学经费，并使特殊教育学校生均财政预算内教育经费、生均公用经费逐年增长。“十五”期间，中央财政将增加特殊教育补助费。各省、自治区、直辖市人民政府及其有关部门也要根据本地的实际情况，增加特殊教育经费。残疾人就业保障金中应有一部分用于支持当地特殊教育学校开展残疾人职业教育。社会福利彩票所募集的福利金也要支持特殊教育事业的发展。“十五”期间，实施国家贫困地区义务教育工程、危房改造工程、“校校通”工程项目的地方应向特殊教育学校倾斜。各地在建设青少年学生校外活动场所时，也要考虑残疾学生的需求。
　　17．努力改善办学条件，为残疾学生提供良好的教育环境。各地要统筹规划特殊教育学校的建设，大中城市和经济发达地区，可根据生源情况，合理调整学校布局，提高特殊教育学校的办学效益；尚未建校的地区，一般宜在人口30万以上、“三类残疾儿童少年”较多的县(市)新建或利用现有学校改建、扩建一所综合性的、质量较好的、规模较大的学校，同时向周边县(市)辐射；在乡(镇)中心学校附设特殊教育部(班)。要加强特殊教育学校和附设特殊教育部(班)的普通学校校园校舍建设，确保校舍无危房和校园校舍的安全，努力达到国家或省、自治区、直辖市人民政府有关部门规定的校园校舍建设要求。要加强特殊教育学校图书馆(室)的建设，尤其要根据特殊教育需要配备有关图书、刊物；要加强对特殊教育学校教学仪器设备的配备和管理，争取在较短的时间达到国家规定的要求。
　　鼓励并加快特殊教育的信息化进程，以信息化带动特殊教育的现代化。有条件的学校要配备多媒体教学仪器等现代化的教学、康复设备，开展计算机及网络教育；配备视力、听力、智力等特殊教育的专用仪器设备。积极为普通学校特殊教育班和随班就读工作提供必要的特殊教育专业　书刊、教具学具和专用设备。积极鼓励有关部门研制、开发残疾学生的康复设备、器材。
　　18．保障残疾人受教育的权利是社会主义度优越性的重要体现。各级人民政府及其教育、计划、民政、财政、人事、劳动保障、卫生、税务和残联等有关部门和单位，要充分认识发展特殊教育的意义，贯彻和落实国家有关特殊教育的法律、法规和政策，加强对特殊教育工作的领导，切实将发展特殊教育列人工作议事日程，研究制定特殊教育改革和发展的有关政策、措施；要将特殊教育事业的发展纳入经济、社会和教育发展规划，使特殊教育与其他各类教育协调发展。
　　19．广泛动员全社会关心支持特殊教育事业。要加大发展特殊教育的宣传力度，为特殊教育的改革和发展营造良好的舆论氛围。鼓励社会各界捐助特殊教育，企事业单位、社会团体和个人等社会力量，通过非营利的社会团体和国家机关向农村义务教育的捐赠，按《国务院关于基础教育改革与发展的决定》的规定，在应纳税所得额中全额扣除。鼓励社会力量举办各种类型的残疾儿童少年教育、康复机构。